在广佛全域同城化历史进程中，佛山开启了崭新的又一程。
2023年3月30日，《佛山市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》），经广东省第十四届人大常委会第二次会议批准，决定自2023年7月1日起施行。这是自佛山取得地方立法权以来的第14部地方性法规，也是首部广佛协同立法。
“《条例》开启了广佛协同立法先河，助推广佛全域同城化，打响了‘轨道上的大湾区’协同立法的‘第一枪’，为粤港澳大湾区高质量发展规则衔接、机制对接、制度协同提供了有力样板。”在5月23日召开的新闻发布会上，佛山市人大常委会法工委副主任刘高林说。
《佛山市城市轨道交通管理条例》发布实施新闻发布会现场。
历经14载，广佛同城已成为全国城市合作典范，为中国城市一体化发展探索创造出众多可借鉴可复制可推广的实践经验。因何契机，两城决定牵手共同推进协同立法？历时近两年，《条例》的诞生经历了怎样的艰苦与磨合？它又带着怎样的时代烙印和历史意义？
大湾区协同发展背景下的立法模式创新
从局部同城为主向全区域、全领域、全过程同城深化，从硬联通为主向软硬联通结合深化，从市场推动为主向政府市场共同发力深化，从市际联动为主向更高层级推动深化，牵手14年来，广佛同城“一体化”日渐深入。
不过，当时的地方立法，往往是以行政区划为范围进行的立法模式。广佛两市并未在立法上寻求突破。
2021年初，经佛山和广州两市人大常委会法工委的多次沟通，在省人大常委会法工委的组织协调下，两市确定以轨道交通为切入口开展协同立法。佛山市第十五届人大常委会将《条例》的制定列入当年立法工作计划。
区域经济协同发展，离不开区域内的法治保障。实践证明，凡是区域经济合作紧密的地方，其协同立法的需要就越强烈，协同立法的机制体制建设也就获得较大的发展。
当前我国的协同立法实践还处于起步和有序发展的初级阶段，以京津冀、长三角和粤港澳大湾区等三个区域发展合作区域最为突出。 随着粤港澳大湾区合作的深入，特别是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，加快了粤港澳大湾区协同发展的步伐，区域内法治建设也成为关注焦点之一，让推进协同立法有良好的大环境。对广州与佛山来说，共同打造粤港澳大湾区极点是两市经济社会发展的重要目标。
广佛同城，从季华实验室上空，能看到广州塔。
那么缘何选择轨道交通领域？ 众所周知，广佛同城，交通先行。一张网、一座城、一票通，一直是广佛两市共同努力的美好愿景。自2010年我国首条跨越地级行政区的地铁线路——广佛线运营算起，至今共有广佛线、佛山地铁2号线一期工程、广州地铁七号线西延顺德段3条广佛跨市线路开通运营。目前广佛地铁运行总里程达38.84公里，日均客流量达50.17万人次，最高峰客流量达67.72万人次。
近年来，“轨道上的大湾区”建设屡次出现在省政府工作报告中。根据规划，广佛两市正加快落实广佛地铁18条衔接通道。协同立法有利于广佛两市轨道交通规划、建设、运营一体化更加科学顺畅、更加统一。
广州都市圈轨道交通结构指引图。未来，广佛两市将有18条地铁相连通。
从佛山城市建设的角度来看，近年来，佛山轨道交通建设也按下了“加速键”。除了跨市地铁，当前还有佛山地铁三号线（首通段）已经投入运营，佛山地铁四号线一期、十一号线、二号线二期等多个项目正在紧锣密鼓的进入工程建设和准备阶段。有必要通过立法，保障管理模式的一致性、管理养护的标准化、应急管理的协同性、行政处罚的统一性，提高城市轨道交通建设与运营安全。
可以说，在《条例》立法进程中，推进广佛两市协同立法，既是深入贯彻习*平近**总书记重要讲话重要指示精神，贯彻区域协调发展战略特别是粤港澳大湾区高质量发展的战略部署，也是贯彻执行地方组织法和立法法，以区域协同立法推进广佛全域同城化发展、推进佛山市城市轨道交通持续健康发展的现实需要。
两城同心携手开启广佛协同立法先河
2021年4月22日，是佛山地方立法史上一个值得铭记的日子——广州市人大常委会法工委、佛山市人大常委会法工委正式签订《关于加强两市协同立法的合作协议》。
广佛协同立法签约仪式在佛山举行。
广州是立法工作的“老大哥”，现行有效的地方性法规90件，立法经验非常丰富；佛山虽然是地方立法工作的“新兵”，但立法的数量和质量都走在全省17个新获得地方立法权的市前列。
这份合作协议参考京津冀以及上海、江苏、浙江等地的协同立法经验。协议指出，协同立法的内容包括立法项目的立项、调研、起草、修改、审议、实施、解释、清理等工作，可以说覆盖了立法工作的全过程。协议中，双方还提出信息共享机制、联合开展立法工作队伍建设等。
在签订合作协议的同时，两市公布了《条例》将作为首部广佛协同立法。当时佛山市轨道交通局、市自然资源局、市司法局、市地铁集团等单位已经成立立法起草专班，完成了《条例》草案的起草调研工作。2021年10月13日，佛山市人民政府提请佛山市第十五届人大常委会进行审议。
在接下来对该《条例》的三次审议修改中，佛山市人大常委会通过媒体、基层立法联系点和代表联络站等渠道，向各级人大代表和社会群众广泛征求意见，累计召开座谈会25场，共收集到意见建议240条，持续修改完善《条例》内容。
作为协同立法单位， 广州市人大常委会法工委也积极开展立法协同工作，由广州市人大常委会法工委代为向广州市发改委、工信局、公安局、财政局、司法局、规划和自然资源局、住建局、水务局、交通运输局、应急管理局、广州地铁集团等11个单位征求意见 ，并两次回复我市的征求意见，有力推动了《条例》的立法工作。
“这个过程无疑是艰苦的，征求意见的范围大大拓展，沟通协调的成本也提高了，但取得的成果绝对是令人欣喜的。”佛山市人大常委会法工委有关负责人说。
2021年11月9日，2021年12月31日，佛山市第十五届人大常委会第五十一次会议、第五十五次会议，分别对《佛山市城市轨道交通管理条例》草案进行了两次审议。
2022年6月，广东省人大常委会法工委《佛山市城市轨道交通管理条例》专家论证会在佛山召开， 这也是广东省人大常委会首次在佛山召开立法专家论证会。广州市人大常委会派员参会，并与省人大常委会法工委在广佛两市开展联合调研工作，实地走访佛山地铁规划、建设、运营等情况。
2022年6月21日，《佛山市城市轨道交通管理条例》专家论证会及广佛协同立法工作座谈会召开。
2022年11月15日，佛山市第十六届人大常委会第十次会议对《条例》进行第三次审议并表决通过。2023年3月30日，在代表们热烈的掌声中，《条例》经广东省第十四届人大常委会第二次会议批准通过。
法治保障互联互通助推广佛全域同城化
念念不忘，必有回响。
作为首部广佛协同立法，《条例》的出台在知政君来看，至少取得了三方面的历史性成果：
第一，为积极推动粤港澳大湾区轨道交通的互联互通，建设“轨道上的大湾区”，《条例》专门设立一章“互联互通”。 当前我国至少有近30个城市开展了关于城市轨道交通领域的地方立法，《条例》创新“互联互通”内容，走在粤港澳大湾区乃至全国前列。
第二， 前期广佛跨市轨道交通建设运营期间积累了不少城市轨道交通规划、建设、运营的成功经验，《条例》将这些经验进一步制度化、规范化、法规化，上升到了立法层面。
广州地铁7号线西延顺德段开通首日，市民踊跃搭乘体验。
实际上，在轨道规划层面，2016年、2020年，佛山和广州共同推进了广佛两市轨道交通衔接规划和一体化规划的编制工作，形成了城市轨道线网规划协同机制。这次转变，也被佛山市轨道交通局局长陈卫东称为：实现了规划从“背靠背”到“面对面”、从“拼图”到“合图”的跨越。
在建设运营方面，两市人民政府联合印发了《广佛两市城市轨道交通互联互通行动细则》，从规划、立项、投资、建设、运营等方面，按照整合规划、统筹建设、贯通运营的总体原则，明确了跨市轨道交通项目实施的行动准则、顶层设计。
《条例》将两市在轨道建设的信息互通、运营管理、乘客守则等方面的规则以法规的形式固定下来，通过立法打造轨道交通的统一规则，推动和引领广佛全域同城化。 比如对跨市轨道交通线网规划的编制要求、建设标准、运营管理、应急救援等内容进行规范统一，明确跨市线路要与相关城市人民政府及其部门共同协商决定等。
简单来讲，涉及两市的轨道建设项目必须“商量着办”，哪怕广州段有调整要与佛山商量，反之亦然。
2021年12月28日，佛山地铁二号线正式开通，市民在湾华站内留影。
第三，为《广州市城市轨道交通管理条例》的修改提供助力。 《广州市城市轨道交通管理条例》制定时间较早，个别内容有优化的空间。目前广州市人大常委会也已将修改《广州市城市轨道交通管理条例》列入今年的立法计划，年内将完成修改。据透露，该条例将参考《条例》的相关内容，目前条例草案中“互联互通”部分内容与《条例》的相关内容基本保持一致。
广佛同城迄今已经走过了14个年头，两市在交通、产业、教育等方面的合作不断深化。如今，广佛协同立法取得突破。让我们共同期盼两市在重点领域、特定领域，深入探索社会治理、城市管理、生态建设等方面的协同立法，为广佛全域同城化提供有力法治支撑，打造粤港澳大湾区城市协同立法的样板。
知政主笔/佛山市新闻传媒中心记者 黄碧云
知政编辑/佛山市新闻传媒中心记者 王伟楠
图片/佛山市新闻传媒中心记者 黄碧云、符诗贺、周春、王伟楠