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六安某建设发展有限公司诉六安市金安区人民政府行政协议案
——合作协议第三人原告资格的认定标准
裁判要旨
1.存在行民交叉的合作协议在判断协议性质时，应审查是否符合行政协议的四要素，对于符合四要素构成要件的，应当认定为行政协议。
2.认定行政协议外第三人是否具有原告主体资格时，应当重点审查合法权益受损和利害关系，对权益受损并具有法律上利害关系的第三人可认定为具备原告资格。
基本案情
2017年9月14日，六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）与浙江某建设管理有限公司（以下简称浙江某管理公司）签订战略合作框架协议。
2017年9月10日，浙江某管理公司与六安某置业有限责任公司签订项目投资及代建合作框架协议；2017年10月，双方共同投资成立六安某建设发展有限公司（以下简称六安某发展公司）。
2017年9月27日，金安区政府与浙江某管理公司签订投资六安市金安区项目合同书。
2020年6月8日，双方签订项目合同书补充协议。
2021年8月24日，金安区政府作出解除合同通知，决定解除金安区政府与浙江某管理公司之间的协议。六安某发展公司不服金安区政府向浙江某管理公司发出的解除合同通知，以与协议有利害关系的第三人身份提起诉讼，要求金安区政府和浙江某管理公司继续履行双方签订的合同。
裁判结果
安徽省六安市中级人民法院于2021年12月23日作出（2021）皖15行初66号行政裁定：以案涉协议系民事合同为由，裁定驳回六安某建设发展有限公司的起诉。
一审宣判后，六安某建设发展有限公司提出上诉。安徽省高级人民法院于2022年4月6日作出（2022）皖行终219号行政裁定：以六安某建设发展有限公司与案涉协议不具有利害关系为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。
裁判理由
法院生效裁判认为：六安某发展公司与案涉协议是否有利害关系系其诉讼主体是否适格的关键。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。判断是否存在“利害关系”，既应当考虑通过诉讼保护当事*权人**利的需要，也应考虑行政秩序安定性、连续性的需要。具体到本案而言，六安某发展公司未与金安区政府就案涉项目签订任何协议，其不是案涉协议的相对方；金安区政府与浙江某管理公司签订的协议也没有约定六安某发展公司的权利义务；浙江某管理公司与六安某置业有限责任公司共同成立六安某发展公司并就案涉项目签订《项目投资及代建合作框架协议》亦没有经过金安区政府的同意。六安某发展公司虽向金安区政府交纳6000万元的项目保证金，但该项目保证金系浙江某管理公司与金安区政府在项目合同书中约定的履约保证金，应视为浙江某管理公司依约缴纳。案涉协议从签订到解除系由多个协议组成，协议中规定了多项权利义务，六安某发展公司仅因其缴纳保证金，即以利害关系人身份提起诉讼并主张浙江某管理公司与金安区政府签订的系列协议双方是否违约的问题，依据不足。且六安某发展公司请求确认金安区政府的解除合同不具有效力，并判令继续履行合同的诉讼请求，明显是浙江某管理公司的权利，六安某发展公司在没有任何授权的情况下，代浙江某管理公司提起诉讼，于法无据。据此，不能仅因六安某发展公司缴纳保证金而将其视为利害关系人，六安某发展公司如认为合法利益受到损害，应另寻法律途径解决。
案例注解
随着国家治理方式的不断创新，公私合作模式的存在和发展使行政法律关系突破传统的一对一法律关系向着多边法律关系转化，地方政府为吸引投资，越来越多地采取平等协商的方式与企业签订行政协议，其灵活度更强，更有利于搞活本地市场。在合作协议中如何保障行政相对人和第三人的权益对于优化营商环境、督促政府守信践诺意义重大。行政协议案件中如何认定协议外第三人原告资格，涉及对所涉利害关系的权衡，判断时，既要考虑通过诉讼保护协议外第三人的合法权益，也要考虑行政协议的安定性、连续性不被过分地打扰。
一、合作协议合同性质的区分
行政协议属于公法争议，民事合同属于私法争议。行政协议与其他行政行为最大的区别在于既能体现公法上的行政色彩，又能体现私法上的协议自由，这一特性使行政协议因其行政性被排斥在合同法之外。因此，一旦发生争议，人民法院就需要准确识别协议的性质。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条规定界定行政协议的“四要素”，即主体要素、目的要素、意思要素和内容要素。根据司法解释规定，区分行政协议与民事合同的重要标准在于是否符合行政协议的“四要素”。首先，行政协议和民事合同的主体要素均是协议双方，其中一方要求是行政机关；意思要素均是双方自愿协商一致。其次，在内容要素上，区别在于行政协议中应规定行政机关的权利和权力，而民事合同中仅规定了行政机关的权利。最后，目的要素中规定的“实现行政管理或者公共服务目标”是将行政协议与民事合同区别开来的重要标准，也是行政协议要享有行政优益权的重要原因和理论基础。从行政优益权的产生方式来说，有些是法律直接规定了行政机关享有的优益权，即法定优益权；有的是协议内容中约定的优益权，即约定优益权。我国以法定优益权为主，以通过“权力法定”的原则，保证出现滥用行政优益权时，行政相对人和利害关系人在寻求权利救济时有法可依，更好的保护行政相对人的合法权益。
尽管行政协议具有行政性和合意性的双重属性，但究其本质仍属于行政行为，这就意味着行政性要高于合意性，协议当事人对协议内容的理解发生争议的，应当按照先行政、后协议的顺序进行认定。就本案而言，准确识别协议的性质才能确定案件管辖权，从协议的内容来看，协议中约定了浙江某管理公司打造的特色小镇为金安区政府的重大项目，政府给予优先考虑及大力支持，并分批提供土地等优惠政策，该部分内容可以看出金安区政府在签订协议时充分考虑了实现行政管理或者公共服务目标，这一目标即是行政协议中关于目的要素的体现。在金安区政府认为浙江某管理公司未经金安区政府同意即引入其他企业参与本项目时，其向浙江某管理公司发出了《六安市金安区人民政府关于项目合同解除通知》，这是金安区政府根据行政优益权行使解除合同的权力。因此，案涉的系列协议中体现了行政协议的目的要素和行政优益权，应认定为行政协议。
二、利害关系的认定标准
从保护公民合法权益的角度，一个案件是否进入实体审判主要看是否存在诉讼利益，只有存在诉讼利益的当事人才能具备原告资格。行政协议之诉亦赋予利害关系人在合法权益受损时向协议发起挑战的资格，但利害关系亦有程度之分，并非所有利害关系均应受到保护，司法资源作为最后的救济渠道，资源的有限性决定司法不可能救济所有的利害关系。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条对行政协议的利害关系进行了规定，其中前两项是列举式的规定，第三项属于兜底条款，主要针对除前两项外的第三人原告资格进行了概括式的规定。这一规定导致司法实践中如何认定利害关系产生争议，并难以把握。如何理解和把握利害关系是认定第三人是否符合起诉条件的决定性因素，为确保权利受损者能够得到及时有效的司法救济，应对利害关系人原告资格的保护路径进行拓展。
1.合法权益受损是判断利害关系的前提
判断行政协议外第三人原告资格还应当考虑该行政协议是否为第三人设定了义务或增加了负担，或行政协议的履行是否侵犯了第三人的合法权益。如果第三人只是参与了行政协议的其中一个环节，虽然行政协议的签订、履行或解除对其权利义务产生了影响，但其本身的权益并没有因为行政协议而产生增减，那么只能将其认定为权益未受损的利害关系人。对权益未受损甚至是受益的利害关系人则不具有原告资格，无权提起诉讼，只能以第三人的身份参与诉讼。本案中，六安某发展公司缴纳保证金的行为是否会因浙江某管理公司与金安区政府双方行政协议的签订、履行或解除而导致合法权益受损，从直接利益来说，该保证金并没有损失，会通过相关途径予以返还。至于可能存在的间接利益，如合同的履行可能会给六安某发展公司带来收益等期待权益，则不应当是作为判断其合法权益是否受损的依据。因此，六安某发展公司的合法权益并未受损。
2.区分法律上的利害关系和事实上的利害关系
从权益学说角度分析，现行的利害关系标准包涵了“法律上权益说”和“事实上权益说”，对应到行政诉讼中，则产生了法律上的利害关系和事实上的利害关系。区分法律上的利害关系和事实上的利害关系，应当以行为表现于外部并且承受这个行政行为的人受到法律后果的影响为标准。事实上的利害关系是法律上的利害关系产生和存在的基础，事实上的利害关系变化并不必然引起法律上的利害关系变化，但法律上的利害关系变化必然会导致客观上权利义务的变化。法官在判断利害关系时应准确识别两者的差异，才能依法确定原告资格。
3.诉讼请求的正当性是应当审查的因素
利害关系人是主动以原告身份进入诉讼，还是在已经进行的诉讼中以第三人的身份进入诉讼是一个值得探讨的问题，考虑该问题还应当结合利害关系人的诉讼请求。就本案而言，如果六安某发展公司是在已经开始的诉讼中以第三人的身份要求金安区政府返还保证金，或者直接以其缴纳保证金为由要求金安区政府返还保证金并支付同期银行利率为诉讼请求，都可以称之为诉讼请求正当。但六安某发展公司的诉讼请求实质为要求浙江某管理公司与金安区政府继续履行合同，其以第三人的身份评价浙江某管理公司与金安区政府何者违约、是否需要继续履行合同的问题，已经超出了保障协议外第三人合法权益的范围。
4.事实上的利害关系人的救济途径
行政协议的签订和履行可能存在没有产生法律上的利害关系但事实上权益受损的情形，而给予事实上利益受损的人以诉权，看起来似乎保护了起诉权，实际上只会模糊了协议外第三人原告资格的识别标准，导致实务上难以操作，不利于监督行政权力的行使。理论界关于法律上的权益说和事实上的权益说在不断融合，其中最难以判断的是没有法律直接规定的“事实上权益”如何界定的问题，这就需要法官通过专业素养进行认定。本案中，六安某发展公司虽然不具有法律上的利害关系，但因其缴纳6000万元保证金，案涉的协议的履行、解除均与其具有事实上的利害关系，直接影响到其权益的行使。因此，本案在充分考虑六安某发展公司还有其他救济途径的基础上，综合法律规定作出了驳回起诉的裁定。
三、协议外第三人原告资格的完善路径
为保障协议外第三人的合法权益，保证行政行为的连续性、有效性，应当从以下方面进行完善：1.以案例的指导作用弥补法律规定的局限性。2.借鉴德国的经验，确立行政协议诉讼中行政机关的原告资格，从而促进协议争议的实质解决，这也在制度上回应了民事规则的适用、协议审查的需要、相对人违反协议的可能与行政权益的保障等制度需求。3.采取多元化的审查方式，通过行政复议制度，强化对行政协议的准确识别及对行政协议外第三人的精准认定。4.充实行政诉讼利害关系人的程序权利。由于行政诉讼程序中没有设置类似有独立请求权的第三人制度，相当一部分受到行政行为影响的相对人不得不去挤行政诉讼原告这座“独木桥”，可见进一步充实行政利害关系人的程序权利十分重要。5.构建科学合理的行政协议诉讼判决方式是实现我国行政协议诉讼完备化、科学化、合理化的必经之路。可采取协商、调解、和解等多种形式，通过增加诉讼结案种类，以多种方式有效化解行政争议。
※因篇幅有限，已对部分内容和注释作删减。
该案例荣获全国法院系统2022年度优秀案例分析评选三等奖
案例编写人
王春玲
安徽省高级人民法院行政庭法官助理
撰写的案例获得全国法院系统优秀案例分析评选二等奖、三等奖各1篇，并有多篇案例、论文入选《人民法院案例选》《法制与社会》《行政执法与行政审判》等书刊。
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供稿：安徽高院研究室