来源：学术plus

2020年7月13日，新美国安全中心（CNAS）宣布启动新项目“下一代国防战略”。该项目的主要目的是，无论谁赢得下届美国总统大选，根据法律规定，国防部（DoD）都必须在2022年向国会提交一项新的国防战略（NDS）。从2020年7月到2020年12月，CNAS每周都会发布有关下一个NDS应该解决的棘手问题的新研究成果。该项目将特别关注过去几种防御策略和亟需但未完成的业务，项目的目的是为2022年NDS的起草者提供智力支持。

由MichèleA.Flournoy和Gabrielle Chefitz撰写的该系列的第一篇报告“提高美国军事优势：下一届政府的关键举措”。该文提出，在大国竞争时期，以及美国军事技术优势被对手侵蚀的条件下，政府应采取的具体做法。作者指出，政府必须采取更大，更大胆的举措，以加快新军事能力和作战概念的开发和采用，以维护美国军方的优势并巩固美国遏制大国冲突的能力。

文章仅供参考，并对部分敏感信息作了处理，其 观点不代表本机构立场。

提高美国军事优势

作者：MichèleA. Flournoy Gabrielle Chefitz

发布时间：2020年7月13日

编译：学术plus评论员 临风

来源：

https://www.cnas.org/press/press-release/the-next-defense-strategy

文章较长，此为第一部分，重点描述军事技术创新存在的几项主要问题；下一篇将重点分析增强美国军事优势措施建议，欢迎持续关注！

背景情况（底线）

与大国竞争对手（例如XX）相比，美国正在失去军事技术优势；扭转这一趋势必须是国防部领导的当务之急；国防部在识别和获取创新技术方面取得了进展；但是，它尚未始终如一地快速大规模地部署这些新功能；下一届政府必须采取更大，更大胆的举措，以加快新作战概念和能力的开发和采用，这对于保持美军的优势和巩固美国制止大国冲突的能力至关重要。

要做到这一点，需要政府部门增加对新概念和新能力开发的投资，建立新的途径和激励机制，为有希望的原型搭建桥梁，将“死亡之谷”转化为生产，并拥有能够做出艰难计划和预算选择的意愿，培养更懂技术的劳动力，与国会加强合作，共同实现这些目标。

一、简 介

美军目前处于高风险拐点：它必须采取一系列更大和更大胆的举措，以保持其军事技术在X国等大国竞争对手中的优势。如果按照五角大楼自己报告的战争演习分析，目前国防部计划和预算中所包含的计划兵力很可能不足以阻止或打败X国的侵略。这将带来灾难性的后果：美国将不再能够可靠地保护未来美国人、盟友及伙伴的繁荣与安全。

在各自的国防战略文件中，奥巴马政府和特朗普政府都认识到日益强大的X国以及XXX所构成的日益严峻的挑战。但是，这种向大国竞争的观念转变并没有能够与观念，文化，服务计划和预算调整相匹配。

自第一次海湾战争以来，X国就以美国的战争方式学习并开发了一系列不断扩大的非对称方法，以削弱美国的军事实力并对美国的脆弱性加以利用。最令人担忧的是，其对反介入/区域拒止（A2/AD）能力的大量和持续的投资，不仅可以打击美国在该地区的后勤、部队和基地所需的精确打击*器武**，还可能会袭击该地区的电子，动能和网络*器武**，并可能会攻击美国作战网络中的每个数字连接和系统。

其结果就是，美国已经无法再认为它会在冲突初期或领域行动自由方面拥有空中，太空或海上优势。面对XX不断破坏和削弱美国作战管理网络的努力，美军将需要在不断的战斗中获取优势，然后保持优势，同时利用人工智能来加快自身的决策周期。X国的胜利理论越来越依赖“系统破坏战”的概念：在冲突开始时，通过部署先进的电子战，反空间和网络能力破坏关键的C4ISR（命令，控制，通信，计算机），削弱对手的网络，情报，监视和侦察）网络，阻碍美国的力量预测。

由于X国大规模，系统地**西方知识产权，国家对关键技术的直接投资以及“军民**”的学说，使其在一系列关键的新兴技术方面取得了长足的进步。 鉴于人工智能（AI），机器人技术，云计算以及蜂窝第五代技术（5G）等商业技术的中心地位，为了确保美军保持优势，美国迫切需要利用自由市场原则推动美国无与伦比的私营部门创新引擎。

从纸上谈兵转向采取更大的行动将需要专门的领导，并以政治意愿为后盾，进行必要但艰难的权衡以重新调整部队的方向。病毒大流行后的环境中，在国防预算中进行这些必要的投资和权衡将更加困难。由于国防部占整个预算的50％以上，因此几乎可以肯定的是，无论谁赢得了2020年总统大选，国防部都将面临其未来收入可能下降的压力。从冠状病毒（COVID-19）复苏相关的需求，解决系统性种族主义，让美国人重返工作岗位，加强社会安全网以及加强国家应对未来大流行病的准备，这些都将争夺联邦资金。不断增加的赤字和债务也将抑制一些议员要求增加国防开支的意愿。但这并不是要花更多的钱，而是要更明智地消费。国防部在期待新成果的同时不能继续购买更多同类产品。它必须投资大量的新功能和概念来重新构想其战斗方式。

本文确定了下一届政府，无论其政治背景如何，都必须采取一系列举措，以维持和扩大美国*队军**对大国竞争对手的军事技术优势。认识到美国国防部长最近为增强国防部识别和整合尖端技术到新概念的能力所做的努力，本文首先简要评估了哪些技术在起作用以及成功的障碍是什么。然后，它探索了许多改革举措，这些改革对于提高国防部扩展最关键解决方案的能力至关重要，为国防部和国会提供了切实可行的建议。

二、军事技术创新的新战略：取得一定进展，但仍存在问题

长期以来，创新（通过使用新概念和新技术来改变美军的作战方式来获得竞争优势的艺术）一直是美军的标志。实际上，自第二次世界大战结束以来，创新驱动的技术优势一直是美国国防战略的关键。但是，鉴于与X国的军事竞争日趋激烈，这已成为当务之急。

该机构在其第三版抵消策略中奠定了这一新方法的概念基础。《第三次偏移》由罗伯特·奥·沃克（RobertO.Work）和肖恩·布里姆利（ShawnBrimley）于2014年首次提出，它承认，经过了25年无与伦比的军事技术优势，美国的优势正在迅速消失。与美国*制抵**苏联的前两个战略一样（美国首先通过部署数千种战术核*器武**，然后通过精确*药弹**的扩散和广域监视），美国需要再次调整其组织结构和作战布局概念，并加快技术投资，以与竞争对手进行抗衡。但是，与第一次和第二次抵销战略不同，目前美国的优势将来自于开发，应用和集成大量商业开发双重用途功能的技术，因此与商业技术公司的合作至关重要。

作为国防部副部长，沃克首先与国防部长查克·黑格尔（ChuckHagel）联手，然后与秘书阿什·卡特（AshCarter）一起建立了支持第三项补偿所必需的一些创新生态系统构件，包括国防创新实验部（DIU-X），战略能力办公室（SCO），国防创新委员会，未来力量计划和国防数字服务（DDS）。

从那以后的几年中，国防部创新中心的数量已经大大增加，从诸如国防高级研究计划局（DARPA）和服务研究实验室等长期存在的组织，到诸如陆军未来司令部等较新的组织;空军AFWERX，Kessel Run和Platform One；特种作战司令部（SOCOM）的SOFWERX；国家安全创新网络（NSIN）；海军X';以及联合人工智能中心（JAIC）。除了为新组织创建一个名副其实的代号之外，这种扩散还提高了国防部调查技术前景和非传统公司的能力。确定潜在解决优先问题的方法；然后迅速开发新功能的原型。然而，如此庞大的组织机构并没有产生国防部迫切需要的结果，即并未拥有大规模快速部署关键能力——这些关键能力应该能够使美国运营商具有制胜能力，并在必要时击败另一大国的侵略。创新组织的泛滥表明国防部存在的不是创新问题，而是一个创新采用问题。创新机会的“供应”正在增加，但是由于官僚和文化障碍，减少了对旧技术和概念的投资，需求并没有跟上步伐。

国防部在几个关键领域没有保持同步，下面详细进行介绍。

（一）确定并优先考虑国防部在综合计划中必须解决的最关键问题，以保持其与强大竞争对手的交战优势

尽管国防部领导人对国防战略有大量口头支持，强调了大国竞争和变革的必要性，但国防部领导层尚未表现出持续的政治意愿，将其转化为共同的、优先的行动计划，也没有做出在服务计划和预算内重新分配资源的艰难选择。除少数例外，例如美国空军要求在今年的未来几年国防计划（FYDP）中重新分配32亿美元，以投资于一个新的战斗管理系统系列，确保在激烈竞争的战场上具有弹性的C4ISR。但是，这些“大赌注”仍然是例外，不是常规。同样不清楚的是，国会是否完全同意实施该构想所需的记录计划变更。如果美国军方要保持优势，下一届政府必须提供就需要解决的最高优先级问题与军方和国会达成更强有力共识的能力。领导力对于推动在机构范围内采取一致的方法，以及确保快速在部门内捕获和共享新技术，经验教训和最佳实践至关重要。

（二）制定新的联合和服役作战概念，以强大的A2/AD能力阻止和击败大国的侵略

除了加深对优先事项的共识之外，为美国联合部队创造决定性的军事优势将需要开发和完善在更具竞争性和致命性的未来战场上威慑和战胜对手侵略的新方法。这样做的难度不应该被低估，因为这将需要军事领导人，计划人员，概念开发人员和操作人员之间观念上的根本转变。几十年来，美军已经习惯于在任何常规军事局势中成为主导力量，能够迅速获得领域优势和行动自由。将来，部队无法指望这些假设依旧成立。这意味着美国指挥官和概念开发人员将不得不更加不对称地思考如何破坏对手的优势。

今天，所有部门以及联合工作人员都在研究新的概念，以威慑和在必要的A2/AD环境中与区域同行竞争并取得胜利。新兴概念，例如多领域作战，空军的未来作战概念，海军的分布式海上作战，海军陆战队的远征先进基地作战以及陆军的多领域联合*器武**作战概念，所有的证据都表明，智能带宽正被用来设想美国武装部队在未来将如何以不同的方式作战。但是，这些概念仍处于萌芽状态，在某些情况下，仅能改善目前的边际作战方式，而不是从根本上重新考虑美国在更具致命性的环境中的作战方式。

（三）进行强大的联合和服务实验以及运营分析，以测试和完善新兴的概念和功能

尽管这些概念开发工作值得称道，但它们没有得到必要的稳健分析、作战模拟，尤其是实地试验的充分支持。这些活动对于测试、改进和将新概念整合到部队中，以及确定在未来十年和更长时间内实现这些概念所必需的关键技术促成因素至关重要。国防部的分析、模拟和实验工具和活动根本跟不上不断变化的威胁环境。迫切需要更多的分析，以大规模的实验为基础，以便能够在现实场景中分析和测试新的作战概念。

更重要的是，一些国会国防委员会还没有完全同意采购足够数量的新系统，以便在将原型投入正式生产之前，能够进行强有力的实地试验、进一步的概念开发和需求的细化。最近两个大型无人水面艇（LUSV）中的一个要进行概念开发和实验，但并被获得批准，因为担心这些系统缺乏概念或明确的要求，这就是一个很好的例子。另一个无人水面艇最终在国防拨款法案中恢复，这个例子说明了*队军**目前的第22条军规服务：需要购买有限数量的原型进行试验，以便在系统投入全面生产之前充实运作概念并细化能力需求。但国会中的一些人不想购买这些系统，直到这些服务能够更好地阐明相关要求和概念。提高国防部开发新作战概念和部署实施新作战概念所需的新能力，将需要国会承担少量风险，以使各军种获得更强大试验所需的原型。

（四）将成功的原型有效地过渡到大规模生产和部署（也称之为架起死亡之谷）

最严重的缺陷之一是国防部仍然普遍无法迅速将关键能力的成功原型转化为大规模生产和部署。许多（如果不是大多数）技术公司，无论是初创企业还是国防主承包商，在交付成功的技术演示或原型与赢得大规模生产软件或设备的合同之间，仍然会遇到“死亡谷”。这是国防部创新周期的关键点，尖端能力往往会消亡。问题是：为什么？

有几个因素。首先，许多让小型科技公司通过国防部大门进行第一次研发（R&D）或原型合同的技术侦察组织通常无法为后续生产合同提供资金，也无法成为经常性收入的来源。这些技术侦察组织因将新进入者引入部门而获得奖励，负责监督生产合同的项目执行官（PEO）因保持成本和进度的稳定性而获得奖励。一方看到机遇，另一方看到风险。此外，项目经理和项目执行官很少有技术专业知识来设想和评估解决问题的新方法，他们受到各种压力，不得不坚持现有的项目；他们没有被激励利用新技术来破坏现有的项目，即使这样做会增加能力和/或降低成本。

此外，即使一家新兴科技公司在国防部的某个部门、某个军种或司令部的某个部门取得了一些成功，但这种成功对其他潜在的国防部客户来说往往是未知的，这使得增长更加困难和缓慢。即使被发现，神秘签订的合同和网络安全规则也常常阻止任何给定的解决方案被“移植”到另一个系统。

或许最重要的是，国防部没有下必要的大赌注，以刺激军种在最关键能力领域的更高需求，这些领域可能会在十年内将跨越死亡谷的创新解决方案交到作战人员手中。通常情况下，成功的原型被认可，但在下一个国防项目的残酷竞争中，却输给了现有的企业。

死亡谷问题的最后一个原因是缺乏灵活的资金来弥补成功的原型或示范与生产合同之间的差距（通常是一年或更长时间）。例如，一家人工智能（AI）公司在2019年向一位非常满意但需求未得到满足的客户交付了一个高优先级功能的成功原型，该公司被告知，尽管客户非常渴望继续，但在2021财年（2021财年）预算之前，不可能为生产划拨资金。对于一家专注于国防的小型科技公司来说，12-18个月的时间间隔可能会引发一场生存之争。不幸的是，这种经历非常典型。除非国防部想出如何弥合这一死亡之谷，否则投资者将建议许多尖端商业科技公司远离国防部，因为国防部需要这些公司的合作伙伴关系取得成功。

（五）调整需求流程以进行敏捷开发

快速和大规模部署关键能力的另一个障碍是需求过程。设计目的是确保国防部客户在购买大型复杂平台和*器武**系统时充分说明其需求，这一通常长达数年的过程无疑有助于降低一些主要国防采办项目的技术、进度和成本风险。但是，在开发急需的破坏性能力时，这种僵化的、循序渐进的过程往往与迭代式的敏捷开发背道而驰，后者更适合于新兴的能力，如人工智能、自主性和其他软件驱动的创新。虽然联合紧急行动需要一定的程序使国防部能够迅速处理作战指挥官确定的紧急能力需求，但这一进程仍然狭隘地侧重于满足正在进行或预期行动中的近期需求；它并不是为了开发和整合颠覆性的能力来改变美军未来的作战方式。国防部需要一种区别对待的方法，即区分主要包括记录项目和一般项目，以开发和部署新的能力，这些能力将从根本上保证新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立并实施副部长艾伦•M•洛德（EllenM.Lord）提出的自适应采办框架，该框架由国防创新委员会（Defense Innovation Board）的软件采办与实践（SWAP）研究的建议提供信息。

为了支持这种差异化的方法，国会授予国防部一些更为灵活的权限，使其能够更灵活、更迅速地收购新兴技术，包括通过其他交易权限、中间层收购，和商业解决方案。小规模的采购团队在使用这些和其他权威时变得更加自在和富有创造性，并取得了积极的结果，但这仍然是例外，而不是规则。国防部长办公室（OSD）的大部分采购人员都没有得到充分的培训或激励，无法定期、大规模地使用这些新权限。

如果国防部要想在未来十年内部署保持其优势所需的关键能力，例如新的人工智能系统，那么负责需求、采办、合同、技术开发和能力使用的人员将需要更加紧密和无缝地合作。敏捷开发过程不需要预先设定需求，而是需要迭代的设计和测试，在工程师、操作员和项目经理之间提供大量的交互和反馈机会。这种敏捷开发已经开始在各军种、SOCOM和JAIC中进行，但国防部还没有标准化和推广一套加快新兴技术开发和采用的最佳实践。

（六）招聘和保留必要的技术人才，以开发，测试，采购，集成和部署新技术

国防部科技人才的短缺普遍存在于高级和初级、文职和军事、现役和后备人才以及整个人才通道的各个部分。埃里克·施密特博士和国防创新委员会在2020年3月的一份报告中将这称为“数字战备危机”。

现有的招聘刚毕业的技术人员的计划太少，范围太窄，现有的非传统招聘机构未得到充分利用，学院没有将足够的科学、技术、工程和数学（STEM）人才直接输送到技术岗位上。滞后多年的安全审查程序、不透明、过时、平均150天的缓慢招聘流程、有限的实习机会都是招聘顶尖科技人才的额外障碍。与此同时，技术人员的薪酬、专业发展机会、晋升机会和职业发展道路的限制，进一步限制了国防部留住其所能招聘到的少量科技人才的能力。虽然大多数编码和工程工作将继续由工业部门完成，但如果国防部要在未来成功地改造部队，就必须提高其提高现有劳动力技能的能力，并吸引和留住技术专家，如顾问、技术侦察员、开发人员、评估员和测试人员，项目经理和集成商。

（七）建立和升级必要的数字和物理基础架构

该部门需要投资于数字，物理基础设施，以开发，测试和部署定义未来的技术。国防部尚不具备必要的数字基础架构（例如云计算环境以及数据标签，存储和管理系统）来实现对软件和AI应用程序的敏捷，安全的开发和测试，从而直接为作战人员提供支持。联合企业防御基础架构（JEDI）采购的持续延迟将进一步限制国防部的创新能力。物理科学和技术（S＆T）基础设施支出中也存在相应的缺口，这阻碍了服务满足开发和测试要求的能力。

（八）增加对创新关键驱动力的支出

该部门在中长期的科学和技术经费上的支出不足，这将无法有效地促进国防创新，或在近期资金上部署新兴能力。国防科学委员会建议国防部应将其预算的约3.4％用于科学与技术，并与高科技产业并驾齐驱，后者将其销售收入的3.4％用于研究。国防部2021财年和2020财年的科技预算需求为141亿美元，约占总支出的2％，远低于3.4％的目标。与此同时，作为整体研究，开发，测试和评估（RDT＆E）预算一部分的科学与技术支出百分比一直在稳步下降，约占RDT＆E预算的13％，低于十年来最高的18.1％。与此相关的是，R＆D预算中用于系统开发和演示的资金（充当使S＆T原型投入使用的桥梁）降至总研发合同义务的15％，远低于27％的历史平均水平。

（九）深化与业界的合作

最后，国防部领导人需要找到方法，加深与当前和潜在的行业合作伙伴的对话和合作，这两个行业都是传统国防工业基地的一部分，而非传统合作伙伴，例如在硅谷，奥斯丁等地的商业技术公司和波士顿。这些深入而持续的对话应着重于提高业界对国防部最高优先级问题的理解，以及国防部对可能的技术的理解，这将为国防部如何定义其要求提供信息。国防部还需要增加行业对硬性计划的支持，并需要进行权衡以维护美国的国家安全。尽管必须注意避免共享可能会导致授予竞争性合同的信息。

总之，很明显，已经取得了重要的进展，特别是在确定战略威胁，开发尖端技术侦察机制，为非传统公司提供参与技术演示和能力原型设计的机会，播种一些小型数字技术等方面。该部门的创新中心，在国防战略和公开声明等文件中提供了一些急需的鼓励措施。但是，整个国防部在采取必要的实质性举措以准备高科技竞争和维护美国军方优势方面没有达到。尽管许多国防部领导人表现出了真正的紧迫感，但做得太慢，进展太慢，结果不足。

新一届政府提供了一个难得的机会，可以在已取得的进展的基础上实施多项其他改革，并应对继续困扰该部门的一些挑战。如果希望美国武装力量能够威慑并在必要时战胜该国将要面对的大国威胁，那么国防部必须进一步加快步伐，包括在美国购买的产品和战斗方式中做出重大的权衡。