2018年10月1日，个人所得税“起征点”提高至每月5000元等新的减税政策正式实施；10月20日，《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》向社会公布，税费制度改革再次成为社会焦点。2018年，“减税降费”可以说是政策不断、持续升温。税费制度是将社会新创造的价值在政府、企业、居民之间进行分配的重要手段。如今，我国政府、企业、居民，三者在国民收入分配中分别占多少份额？如何让国民收入分配更加公平、高效，共享发展红利？《中国经济大讲堂》特邀重量级嘉宾刘克崮为您精彩解读。
嘉宾简介
刘克崮，中国国际经济交流中心学术委员会副主任，国家开发银行原副行长，财政部税政司原司长。作为金融、财税领域的学者，他长期潜心研究财税体制改革和调节国民收入分配问题，为政府决策建言献策。
以下为嘉宾演讲内容
大家都知道，在国民经济的管理中，在宏观经济政策中有一个重要问题，就是国民收入的分配。国民收入分配中有一个重要的方面，就是涉及到大家日常生产生活的税费制度。常规我们把国民收入可以理解为就是社会的增加值，一般语言表述就是GDP（国内生产总值）。
今天我要跟大家说的就是三部分，第一是中国这政府、 企业 、居民三个部门在国民收入分配结构上是什么格局？第二是中国税费制度改的革总思路。第三是想重点跟大家说一下，我们很关注的增值税 、消费税、个人所得税、社会保障费以及房地产税。
一、我国国民收入分配的大格局什么样？
自1992年到2015年，23年的时间，居民部门收入占国民收入初次分配的比重从66%降到60.9%，大概降了将近6个百分点；企业部门从18%升到了24%，上升了6个百分点；政府从15.9%下降到14.9%，大约降了1个百分点。而再分配的概念就是在初次拿了工资、获了利润、缴了普通流转税的状态下，加上政府的所得性收入、政府的转移支付、各种补助进行调节之后。
我们把这个局面与国际做一个比较，看看这三个部门的结构是什么状态。
2009年—2015年，我们的居民分配比重与国际上相比较是偏低的，企业占比是明显地上升。凡是涉及到中国税费结构，或者在评论微观企业，大家一定要牢记我们部类的总状态。像中国的企业，总税费是高了还是低了？我们要先明白我们在国际中的位次，和我们在国内上升和下降的势态。这两个背景才是我们讨论微观，说企业税费高低的总背景。离开了这个背景，我们的讨论是不能出现科学结论的。那么，在政府这个维度上，与OECD（经济合作与发展组织）国家相比，我们应该是大体适中，这个结论就是中国政府占国内生产总值的比重，应该是大体适中的。
对于政府部门，我认为它的份额大体是适中的，但是内部结构失衡。从内部来说，我们各级政府收入和支出划分是不合理的。地方政府大量地依赖中央的转移支付，地方支出占整个财政的支出效率、效益不够高，努力提高的空间非常大，特别是行政支出占比很大，在国际上比较占比是明显高的。那么，该如何调整？我认为对政府部门来说，应该是大体稳定、阶段性微降。政府微降的空间主要用于给居民部分提高占比。另一方面，经济低温的时候，政府应该尽可能地多降一些，节约自己的开支，用于减低处于比较困难时期的企业的税费。因为经济低谷，运转比较困难，很多企业转不动，这个时候如果还征常规税，它就受不了了。它本身的肌体还是不错的，这样做，给了它一个恢复空间。再有，这个特殊时段减的税费，那就是主要对于生产企业。生产企业转起来，社会就有就业；有了就业，社会的家庭就稳定。对于企业部门，我认为，它的总的在国民收入分配占比是比较高的，但是这二十多年它的内部结构分化很厉害，需要引起我们的高度重视。总的来说，我认为，企业部类分配占比应该在近中期总体微降，就是要降，但是不要大，内部结构要有升有降。
那么，内部怎么有升有降呢？我认为要把企业部类分成三块。
第一块是金融。现在国际上有很多国家把金融独立出来，中国的金融应该独立出来。金融在中国现在的国内生产总值的比重中不断地上升，如果把它混在一个大的企业概念里面，它会冲淡我们对企业中一部分弱者的关注，就是现在制造业、小微企业会被冲淡关注。金融的国内生产总值份额比较高，金融会把企业里面低的给“带”上来，把份额给“带”上来。
第二个是物质生产企业。我认为，不要把它大分，但是内部要分一下。我们的“三桶油”和气、电力、交通、通讯等等，这些在我们国家都是规模很大，总体的效益比较好，质量也很高的企业，就是就业的人不多，但是他们占国内生产总值份额很明显。
第三个是制造业。中国一定要在近中期，甚至远期，坚持制造业为主的方向。现在，中国的制造业已经比较大，但是近些年，比重却在迅速下降。要把它们和资源类、垄断类两块分割开，就要吸引投资回来，把制造业做大。要把大企业、大金融和小微企业、小金融分开，因为小微企业、小金融对于经济的活跃性、社会普遍就业有利，大面积就业会直接带来社会大面积稳定，小微企业、小微金融有举足轻重的作用。
对于居民部门来说，居民的份额占比是偏低的，这是它的问题。那么内部的收入差过大了，标志是中国的基尼系数在全世界主要国家中一直是偏高的。
基尼系数是指国际上通用的、用以衡量一个国家或地区居民收入差距的常用指标。基尼系数介于0-1之间，基尼系数越大，则表示收入分配越不平均。
国际上把基尼系数0.4作为一个警示线，当你超过了0.4就要注意了。我认为调整的方向就是近中期，居民分配占比要持续地微升，从方向上要不断地上升。居民分配占比提上来以后，它就有增量了，有增量就用增量去弥补更多需要提升的中低收入者部分，这是增量和存量两个调整要结合。
二、我国税费制度改革的总思路是什么？
现在是说的税费制度改革的思路，就是政府的占比应该大体稳定、阶段性微降。然后，在税费结构上，应该提高税的占比，降低各种费和各种金，像机场建设费、铁路建设基金、水利建设基金等等，这些都应该走常规的税，然后统一地安排支出。
第二个就是调整税种。现在直接税占比小了，间接税占比的大了。直接税就是，比如企业所得税，企业的所得缴税，它就是直接的。个人所得税也是直接税。间接税是什么呢？就是你不是直接收入缴税。比如，你在买化妆品的时候就缴了增值税，还缴了消费税，里面有两道间接税，它的结构应该调。
再一个就是纵向。我们国家很大，财政收入、支出要照顾到地方的层次，同时在税费上也要注意，能不能多造一些地方性的税种，比如省一级 、市一级、县乡一级的税，他们各自收自己的税，自己打点自己的生活，不用大中央集权，照顾到孙子、重孙子，这没有必要。
我们要虚心学习国际上征管能力的经验，根基就是数据系统。美国的个税是全世界覆盖面最大，征收情况最好，质量最高，成本最低。美国个税征得好，有三*法大**宝：
第一，第三方税收信息源报告制度。我是纳税人，税务局是征税方，给钱的人是第三方。所有第三方给个人收入的时候，要把信息通知本人和税务局，所有的法律规定，不通知就违法。
第二， 税务局有了信息，政府代纳税人编报纳税申报表。比如北京西城区掌握了我的信息，各部门也通了，它就替我编一个纳税申报表，如果我不申报，它就照它编的表告诉我这月要交多少个人所得税？还有其它若干项若干项，然后给你发一个通知，你可以指正这个数错了。如果税务局觉得有根据，需要调，税务局就调，调完了告诉你，按照这个征。还有意见吗？有意见，你自己报，要是不报，税务替你报、替你缴、强行扣。这就是政府可以代编表，强制执行。
第三，税警。列入刑法，你违法不缴税，就要刑罚处理，关监狱。
我作为一个老税务、税政工作人员，建议学习实施，这样才有公道，才有正义，才有公平。
增值税作为我国税收收入中占比近四成的第一大税种，它的改革不仅深刻地影响着企业的生产经营行为，对宏观经济、甚至每一个消费者也产生着重要的影响。从2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。降低增值税只是为了减轻企业的负担吗？增值税是怎么来的？它有怎样的特点和局限性？它和产业结构调整、国民收入分配之间有怎样的关系？
三、我国税费制度改革中有哪四个重点？
1、逐步降低增值税和大众消费品的消费税负担
增值税的鼻祖是欧洲，在欧洲的发源地是法国，适合工业生产、第二产业发展。它适合产业链条长，环环可以抵扣，这样就可以把以前缴的税扣掉。如果不这样扣，比如轮胎橡胶厂出来了，轮胎厂缴一道税，到了汽车组装又缴一道税，最后的销售额是含着前面的销售额，那么这里面是多次重复上缴增值税。所以，增值税的好处就是把段落切开，各自缴自己增值的那一部分，它是适合第二产业。像第三产业，比如高科技编软件，编程员坐着，只有小办公桌和一个电脑，没有什么原材料，也没有什么大规模厂房、机器设备需要抵扣。他的收入几乎就是他劳动的收入，所以这个时候搞大的链条就没有什么意义了，这就相当于我注册一个小公司，只有我干活，那就相当于，我的公司收入也是我劳务的收入，所以这个税种结构要调。
增值税的鼻祖是法国，它现在增值税是15.7%，即便是增值税的“发明者”，它的增值税也由当初过半，现在落到了六分之一、七分之一、八分之一的水平。英国五分之一，意大利是八分之一。人家已经早早顺势下来了，因为它的三产在上，二产在下，因为它的会计水平在不断地提高。所以，这是给我们的指引，我们应该效法的、健康的、正常的。
增值税是一个非常有特点的、迎合GDP的税种，投其所好，谁要愿意干GDP，冲业绩，就上大项目，走增值税。它不利于引导社会资源配置向着质量发展的道路前进。第二个，现在产业变了，增值税适合第二产业，第二产业在下降。第三个就是增值税没有直接从个人征，而是从企业征的，但是企业的税基、销售额、净增值，是消费者付的钱。比如你去买了化妆品，你支付的钱中，企业分出来留给它自己、去缴增值税、去缴消费税。所以，企业所缴增值税的钱是消费者出的，实际上终端纳税人就是消费者。
增值税没有累进税率也没有累退税率，它就是一个率。
假如一个人的年收入是一万元，这一万元都花了，用来买吃的、穿的，都会有17%的增值税率，有若干个点税收。一万元的17%是一千七百元，那就意味着你缴了一千七百元的税。我们把绝对额淡化，就是你缴的税是你收入的17%。
有个人年收入一百万元，那么他在现实生活中，除了买房子的这些事儿另说，他常规的花个一、二十万元就够了，那么他会是什么结果呢？他年收入一百万元，他花出去的钱，比如花出去的钱是十万元，就是说，它的税基是十万元，那么，他缴的17%就是一万七千元，也就是说，他缴的税会比挣一万的人高十倍。税基下的税率是一样的，都是17%。那收入十万元缴的税率和收入一万元缴的是一样的，但是税基和收入不一样。低收入者税基和收入是等同的，它的收入就缴了17%个税，高收入者收入一百万元，他花了十万元，他的税基是他收入的十分之一。高收入者缴的税率一样，他缴的税额比低收入者高十倍，但是他的税收负担是低收入者的十分之一，这就是增值税解决不了的事。
买衣服、买吃、买穿，除去交通，所有的衣、食、住、行，都是这一个率，没有累进。既然没有累进，是一个税率，那么，第一，大收入差是什么结果？是累退。收入越低的人，同等的税率他全花了，那么他缴的这个税占他收入的比就是17%。高收入的人一百万元收入，占他花出去的钱是17%，是公正的。他缴出的税是比穷人高十倍，他作出了应有的贡献。但是他的负担，我们这儿说的负担是什么？就是他纳税能力的负担。他的能力很高，他一百万元收入，结果他的负担是低收入人的十分之一，这个调节作用和个人所得税是反的。
个人收入分配结构最好的调节杠杆是个人所得税，所有的人都缴个人所得税。这个个人所得税累进税率的特点是非常直接的。调节个人收入分配的结构，低的你就征5%、2%、1%；高的你就30%、35%、40%、45%，非常方便。同样的一笔钱，不同的税率，差数倍、数十倍。所以，个税调节收入分配的作用是最直接、最明显的。这就是个人所得税的威力。
大家都要支持个人所得税做大，才能带来社会上真正的、高效率的、大力度的税收调节。增值税如果要降，有两种模式，一种就是“小步推进”，一、两年降一个点；或者“一步到位”，你觉得现在经济有困难，那就一步到位，一步到位两个点、三个点。
2、降低企业和居民的社保费和住房公积金负担
北京市的调研提供的数据显示，现在职工的“五险一金”，以职工为例，职工的收入统计上比较完整，占工资薪金的22%。这是城镇里，企业缴纳的相当于职工工薪的43%到45%，合起来企业加个人在“五险一金”上的社会保险负担，相当于工薪收入的65%，这个比重在国际上都是很高的了。
工薪对应的是社会的工薪，是全国社会平均？还是本省、本市、本单位工资发放的实况？我们的政策在这儿模糊了。所以，有很多，你们那儿有干企业的，既然模糊，就找最小的基数，实际收得比较差。结果就是持续下来，收的收不够。老龄最后的结果是什么？2011年以后，企业明显开始困难了，所以它的征缴收入增长率就下来了，但是基金支出得挺着，使这个缺口越来越大。
2016年，财政觉得不能老这么兜，得想点办法。
企业是哪儿缴费基数低缴哪儿，你得解决现在差异。现在中央已经下决心出台养老保险全国统筹，我们现在养老金主体是地方统筹，没有到全国，全国刚开始部分调剂。第二个就是由国税地税合并后的税务代征社保税费。这个是十九大前后中央做出的英明决定，现在这个为下一步创造条件了。你好好征收，缺口就会少了，最好做到收支平衡。
这个养老金和住房公积金改革的建议，我的主张就是从收支平衡、增值、基础数据方面，在重要的环节建立一个健康的、正向的激励机制。要用激励机制去激励征收，要用激励机制去激励节支，然后要有一个激励机制自动平衡，要有一个激励机制去解决剩余资金的投资。再最后，一定要有一个非常坚实的充分的数据，这才有公正，才有效率，这就是总目标。以下的像征管、费基的改革和国地税合并后，尽快地上统一社保的征收，以及尽快地走全国的养老统筹。
公积金费率方面，个人占12%，单位占12%。公积金实际上没有强制，随个人意愿。据统计，在缴了公积金的人当中，有70%的缴存职工没有用过公积金*款贷**。因为公积金*款贷**是有限的，给出去以后，不足以让购房人去买房，购房人买房的主力是按揭*款贷**。所以，对低收入的人来说，既然在银行*款贷**不能获得通过，他去取公积金就没有用，这就使他迫不得已继续存着。那么，这个时候收入高的人就可以通过银行住房*款贷**的要求，获得银行*款贷**，就可以取出公积金一起合并用，自己再借点，自己积攒就够买房了。这样长期下来，二十多年形成什么结果？就是有70%的人的钱一直在那儿沉淀着。结论就是，低收入的帮了高收入的。这又是一个收入分配的调节点。
3、通过个人所得税改革优化个人收入分配结构
个税方面现在突出的一个问题是，个税在我们整个税收收入中的比重偏低。2002年，个税占全部税收6.9%，经过了13年，2015年依然是6.9%，纹丝不动，而且我们这一段个税征收也并不是太有力度的。
我们和OECD（经济合作与发展组织）比，中国个税占税收收入比5.4%，OECD（经济合作与发展组织）大多都是20%以上，美国40%，我们的个人所得税是人家的几分之一，是OECD（经济合作与发展组织）平均水平五分之一，很低。为什么低？有一个重要的原因，就是个人所得税纳税的覆盖面窄。我们以两个阶段说。
第一个，我们2011年做了一次重大的、幅度比较大的个税调整，就是起征点由两千元涨到三千五百元。2011年改革前，当时的人口比重是八千万纳税人，占13亿人口的6%；第二个阶段，2011年改革后，我们把两千元提到了三千五百元，纳税人就占了2%，一段时期以后，收入慢慢又上来了。然后你又提升起征点，纳税人数又下去了。那么，我们现在的情况就是，个税纳税人占总人口的比重现在起征点提高前是一点八亿，占12%到13%。通过这次调整，2018年10月1日实施，起征点提高实施以后预计纳税人落到4%，是六千万人，少了一亿两千万人。
我们看一下国际比较。俄罗斯纳税人申报单占总人口比重是33%，再往上就不用说了，都是40%多。也就是说，它的有效劳动力一般就在60%、70%，就是它的劳动人口70%、80%都缴税。
我强调一点，一个民族最持续稳定强大的根基不是经济，也不是社会、政治，是文化，一个民族能够持续强盛的根基是文化。所以，我主张把个税做大。
第一目标是提升全民族的文化素质。就是提升全体公民国*意民**识、互助情怀、和纳税责任意识，和为国为家为社会公众的义务，个税是最好的体现这一义务的税种。
第二个，调节居民收入。绝不是增加收入，是调节分配，调节居民收入的分配结构。大家都进来才好调节，直接地调，非常简单。把基尼系数的下调作为我们一个努力方向，措施第一个原则就是广覆盖、宽税基、低税率、严征管，或者强征管，这应该是方向。
再一个就是具体措施，普遍纳税，不要搞成高收入人税。普遍纳税，普遍都低。
再就是可以做专项扣除，但是要跟其它的制度相衔接。比如说养老人有养老保险怎么衔接？比如说病了有医疗保险怎么衔接？特殊困难有社会救助怎么衔接？
4、尽快推出房地产税
房地产税大家比较关注，新房地产税建立的目标是什么？
第一任务是抑制资源的浪费。我们是一个大国，但是我们土地资源非常稀缺，我们土地、水、森林，是极其稀缺。我们是贫水、贫地、贫林的国家，我们不能在土地上制定一些粗放松懈的政策，指望土地多拿钱，不能走这条路。我们不要把它当拉动经济的手段，也不要把它当收入，要保护我们的资源，提高土地资源利用率。
第二个任务是调节。调节就进入到税费制度，提高直接税，房地产是直接税，房地产是财产税。这是今后应该加强的方向。中国已经到了这个阶段了。我们在大中国家里住房自有率占世界第一；第二个就是房产税的房价。房产税波动相比通货膨胀，相比其它的物价低，它的波动相对低；第三个就是房产税运作起来。房地产价值的增值会与房地产税直接相关，与公共支出直接相关。土地增了，房地产税要征了，房地产税就增了，地方政府的收入就增长了，支出就会增，就会改变它的社会生产生活环境，社会生产环境改善了，反过来房地产价值又上去了。它就是一个非常好、非常区域性的、直接的一个闭环循环，非常容易造成一个良性循环的机制。
希望今天给大家分享的这些认识、想法和数据能够对大家有一些用处。也欢迎更多的人加入国民收入分配结构优化，和建设新的更有效的中国税费制度这个讨论题目中。