中国足球协会
背景简介
2015 年 2 月 27 日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《中国足球改革发展总体方案》，足球的改革与发展上升到了国家战略的高度。随之而来的是大量社会资本和资源涌入足球市场，但是疯狂的资金投入的可能是一个在我国最缺少司法救济途径的领域: 足球俱乐部与中国足球协会之间的纠纷，从来没有真正进入司法领域，成为一片“法外之地”。而集体行动者的组织与其成员利益的联系有两个不可分割的方面: 一方面，组织代表个人利益，将其集中为集体表达，即将个体利益组织化; 另一方面，组织应当妥善把握并控制这些利益，限制和规范其成员并消除破坏组织利益的影响。这意味着社会团体法人与其成员和利用人之间不可避免地会产生利益冲突。
当作为成员的足球俱乐部试图通过民事诉讼起诉足球协会之时，法院将两者的关系界定为被管理者与管理者的关系，相关纠纷排除在民事诉讼受案范围之外; 当足球俱乐部试图通过行政诉讼起诉足球协会之时，法院又将足球协会界定为社会团体法人，将俱乐部与足球协会之间的纠纷演绎在行业自治的范畴之内，进而排除在行政诉讼的受案范围之外。在这样的背景下，俱乐部获得救济的路径只有依照《中国足球协会章程》第62条的规定，即“只能向本会的仲裁委员会提出申诉”，从而使中国足球协会成为关乎自己案件的最终裁判者，这就导致了“任何人不得做自己案件的法官”这一自然正义法则在中国足球场域内被彻底的无视。那么包括足球协会等在内的社会团体法人与其成员或利用人之间的纠纷是否能够进入司法审查领域? 两者属于何种法律关系? 诉讼是否是对其行业领域自治的干预? 社会团体法人内部规则的效力如何? 社会团体法人是否可以通过章程排除司法管辖?
有鉴于此，笔者试图通过实证分析和逻辑演绎等多种研究方法，对社会团体法人的自治与司法审查问题进行分析和回应。
一、实证考查：司法案例的数据统计和分析
本文案例来源数据库为中国裁判文书网，选取足球协会、律师协会、大学三类主体为实证考察的对象，但是以“大学”为主体检索的样本为9442件，样本过大，且与文本研究内容关联度不高，通过分析将检索条件改为“中华人民共和国学位条例”。截至2016年3月20日，分别以“足球协会”“律师协会“为关键词在当事人信息中进行检索，以“中华人民共和国学位条例”为关键词在“法律依据”信息中进行检索，检索结果如下：
以“足球协会”为关键词检索获得的8篇裁判文书中，整合一个诉讼中存在多篇裁判文书的情况，共得到司法案例4篇，其中有2篇案例均为知识产权纠纷，1篇为劳动纠纷，这3篇案例均与本文研究内容无关，只有“广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷”为本文适格案例。
“广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷”一案虽然最终结果以原告败诉而告终，但其仍然是一件具有里程碑意义的案件———足球协会与其会员或利用人之间的纠纷终于进入司法程序，法院对案件进行了实体审理。自中国足球职业化以来，主要有以下三个足球俱乐部针对中国足球协会的处罚决定提起诉讼：
在行政诉讼，民事诉讼途径均无效果的情况下，我国现行《反垄断法》第16条成了该类纠纷能够进入诉讼领域的“救命稻草”，足球协会终于从不受司法管辖的“法外之物”被纳入到了我国的司法诉讼体系之中。但是，最高法院对“广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷”一案所做的民事裁定，并没有解决之前案件所面对的困境。因为《反垄断法》明确将行业协会作为法律规制的对象，法院在受理案件的时候，并没有界定足球协会是否是“法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织”，也没有分析足球协会与其成员或利用人是否是管理与被管理的关系。
在以“律师协会”为“当事人”检索获得的6个案例中，律师协会作为不同的身份出现的频次如下：
在“律师协会”作为被告的3个案例中，法院均采用了基本一致的表述———“律师协会作为律师自律性组织，属于社会团体法人，而非行政机关，亦无相关法律法规授予律师协会行使行政职权”，涉诉行为在“性质上属于行业自律性管理行为”，“依法不属于法院的受案范围”，进而驳回了原告的起诉。对于律师协会做出的关乎相对方重大实体权利的“自律性管理行为”，相对方却不能通过诉讼获得救济，而只能通过向律师协会的上级主管部门申诉、投诉、*访信**。福建烨阳律师事务所诉福建省司法厅“行政复议”、福建省司法厅“不履行司法投诉处理法定职责”、福建省民政厅“行政复议”3个案件，实际上就是福建烨阳律师事务所与福州市律师协会之间的纠纷被法院排除司法管辖之后而衍生出来的诉讼。
在以“中华人民共和国学位条例”为关键词获得的12篇案例中，法院均通过行政诉讼程序，针对涉诉行为的“合法性”进行了审查，其主要依据为“根据《中华人民共和国学位条例》等法律、行政法规的授权，大学具有审查授予普通高校学士学位的法定职权”，进而赋予了涉案行为的可诉性。最高法院以指导性案例的形式发布了“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”，在案件中确定了决定“被诉行政行为是否可诉、是否合法以及司法审查范围”的标准———“法律、行政法规的授权”构成行为可诉性的基础，司法审查以合法性审查为原则，“各高等学校根据自身的教学水平和实际情况在法定的基本原则范围内确定各自学士学位授予的学术水平衡量标准，是学术自治原则在高等学校办学过程中的具体体现。”本文搜集到的12个案例也均贯彻了指导性案例的裁判原则和论证逻辑
二、理论阐释: 社会团体法人行为司法审查困境的同情式理解
通过对我国社会团体法人行为可诉性问题的司法实证分析，不难发现，我国各级法院的基本司法观点:
除非有法律、法规或者指导性司法案例的明确指引，足球协会、律师协会等社会团体法人与其内部成员或利用人之间的纠纷不在法院的受案范围。
针对行政诉讼，法院严格把握的标准是“法律、法规、规章授权”，且这种授权应当是具体到涉诉的行为，而不能是针对社会团体法人承担一定行政管理职责的概括授权; 而民事诉讼则需要有明确的法律、法规进行指引，确认涉诉行为属于法院民事诉讼的受案范围。于是，那些没有法律、法规明确授权的管理行为在缺少法律、法规明确指引属于法院受案范围的情况下，就成为社会团体法人不受约束的“绝对权力”。
那么，法院在面对社会团体法人与其成员或利用人之间纠纷之时所采取的克制、审慎的态度，其背后有着怎样的司法逻辑和考量? 本文试图站在法院的立场上，对其进行同情式理解，分析其采用此种司法态度的内在原因。
1、对行政诉 讼受案范围的僵硬理解
通过对上文司法案例的实证分析，可以看出，法院判断社会团体法人或事业单位法人与其内部成员或利用人之间的关系是否属于行政诉讼受案范围的标准就是其是否属于“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。在以大学为被告的相关案例里，由于授予学位是法律、法规、规章赋予大学的法定职责，因此争议能够顺利地进入行政诉讼的过程中来; 而在以足球协会、律师协会为被告的相关案例里，由于缺少明确的法律、法规、规章赋予协会以具体的法定职责，法院将足球协会、律师协会对其会员或利用人做出的不利性决定理解成为“行业自律性管理行为”，排除在法院行政诉讼的受案范围之外，导致足球协会、律师协会的会员或利用人的损害得不到救济。
回到《行政诉讼法》关于受案范围的立法表述，“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”这一标准看似简单清楚，但在实际运行中却有完全不同的理解。我国《体育法》第31 条规定: “全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”若认定此项规定构成对中国足球协会的授权，其就成为全国足球竞赛活动的管理者，从而作为法律、法规、规章授权的组织实施全国足球竞赛活动的管理行为，与其成员或利用人在管理活动中所产生的争议也自然能够纳入到行政诉讼的受案范围。但法院却一般主张中国足球协会是根据自己内部的章程或其他相关规定做出的“自律性管理行为”，该行为并不是根据法律、法规、规章的具体规定或授权作出的，不属于法院行政诉讼法的受案范围。
在英美国家，法官需要综合考虑个案的实际情况来做出司法判断，而在中国，法院目前所采用的司法观点过于僵硬。对于非政府组织的问题，在司法上应该灵活地容纳公与私的混合，而不是非此即彼的选择，使其处于法外状态。
2、对“平等主体关系说”的误读
在行政诉讼裁定不予受理的案例中，法院都会强调足球协会、律师协会等是社会团体法人，是行业自律性组织，不是行政主体。而在民事诉讼中，社会团体法人则“摇身一变”，其与成员之间变成了“管理与被管理”的关系，不是平等主体之间的法律关系。那么，既不是行政行为也不是民事行为的“行业自律性管理行为”，其性质到底是什么? 中国法律的很多问题恰恰就是创设出了这些非驴非马的“法骡”。由于没有法律、法规可以直接对其进行规制，再加上法院在司法活动中一贯的审慎、克制态度，这些“法骡”便成为了“跳出三界外，不在五行中”的“法外之物”。
社会团体法人与其成员或利用人之间的纠纷真的不属于民事诉讼的受案范围吗? 回归民法的调整对象，审视《民法通则》第2 条的内容，平等主体之间关系到底应当做怎么样的理解? 是否真的存在两个完全平等的主体? 姑且不论自然人之间在年龄、性别、智力、体力、经验等方面的差别，亦或法人之间在规模、经济实力等方面的差异，春运期间的乘客与铁路运输公司之间是“平等的主体”吗? 未成年的儿女与父母之间是“平等的主体”吗? 两者之间的关系是否应当是民法所调整的对象? 其实，民法调整对象所指向的“平等主体”，并不是要求其事实状态上的平等，而是经由民法调整之后得以生成的规范状态下的平等，不能将事实状态的平等与法律规范意义上的应然状态相混淆。“‘平等主体关系说’蜕变为法院逃避捍卫私*权人**利责任之鸵鸟政策的规范基础，”在面对矛盾冲突复杂的社会纠纷时，法院不希望成为“聚光灯下的主角”，藉由“平等主体关系说”的技术手段将纠纷排除在法院的受案范围之外，避免对争议纠纷做出裁判。
3、对社会团体法人的片面认识
法院将相关案件排除在司法管辖之外的一个非常重要的理由，就是社会团体法人与其成员或利用人之间的纠纷是社会团体法人自治的范畴，将其纳入司法管辖将是对社团自治的冲击和破坏。《中国足球协会章程》更是在第62 条第 1 款中明确规定: “会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院，而只能向本会的仲裁委员会提出申诉。”
其实，法院的选择也饱含着现实合理性。当今中国的司法权威以及法官的道德和业务素质尚不足以支撑法院获得处理社会焦点问题的公信力，由此，对于社会矛盾的焦点，法院也着意回避，避免成为舆论的中心。法院也不愿发挥政策形成功能，触及体制改革过程中尚无确定结论的问题。的确，司法也缺乏一般性的决策能力。司法的长处在于就个案做出合理判决，一般是矫正已经发生的个案中曾发生的不公。因此，法院即使有心办事，也比宪法确定的法律政策制定机关更可能出错 。
当用理性的思维反思，为什么要的大量倡导发展团体法人，为什么要将一部分行政权力授予社会团体，是为了赋予相对人更多的自由还是强制？社会从事行业性管理行为的价值和目的在于以平等协商的逻辑而非强迫管制的逻辑来建立行业自律与自治。但是，我们发现除国家之外的团体对其成员的强制性更具压迫性。作为强制力更强的行政行为尚可通过行政诉讼受到司法的审查和限制，但是行业自律性管理行为却成了不受约束，不受审查，不受挑战的绝对权力。这种社会团体自治是否超过了适当的限度就不言而明了。社会团体法人在自治范围内对社员行使一定的纪律性权利，并不意味着它就可以不受国家司法权的管辖。
三、政策建议
不可否认，足球协会、律师协会等社会团体法人却是存在着“公”和“私”两个面向。对此丹宁勋爵一语道破天机“如果一个人申请加入一个社会性俱乐部被拒绝，他没有理由提出控告。因为俱乐部的成员没有和它订立过契约，他们可以自由行事。但是，我们现在考虑的不是一个社会性俱乐部，而是在考虑一个对人类活动的重要领域进行有效的垄断和控制的社会团体。通过拒绝发给执照或回收执照，管理人员就可以使一个人丧失职业，这是一种极大的权力。”
在我国，包括足球协会、律师协会在内的社会的团体法人，并不是产生于社会竞争模式，而是通过法律、法规、规章的授权，成为垄断性、排他式的社会团体。其地位以及与国家的联系渠道受到国家的承认和保护。社会团体的形成不是来源于成员的合意，其权利(力）也不是来源成员的让渡，其自治权的实质应当是一种社会公权力。
笔者认为，解决问题的核心在于区分社会团体法人从事不同行业时的角色定位。当社会团体法人以"法律、法规、规章的授权的组织"这一角色从事行政行为时，其指向的就是其“公”的一面，其身份就是“行政主体”，司法可以以行政法的逻辑对其进行规制；当其以“成员自愿结成的自律性组织”这一角色从事管理行为时，指向的就是其“私”的一面，就是普通的民事主体，司法可以以私法的逻辑对其进行规制。只要厘清不同行为时的角色定位，社会团体法人及其成员之间或者利用人之间的纠纷的可诉性问题就可以得到根本性的解决。
在现行纠纷解决机制体系内，首先应合理地界定《行政诉讼法》第2条第2款的功能。该条款结解决的并不是行政诉讼受案范围的问题，而是行政诉讼适格主体的问题。判断是否属于行政诉讼受案范围的条款实际上是《行政诉讼法》第12条、13条，即行政主体从事行政行为是否具有可诉性的问题。
其次，回归社会团体法人制度设计的基本逻辑。其目的和宗旨就在于试图用平权主体之间自治的逻辑而不是行政主体与相对人之间的逻辑来实现某一行业的自律和自治。若如此，社会团体法人的治理结构就应当是其成员之间平等互动的运行机制。约束来源也更多是成员间之间的契约和权利的让渡。基于这样的背景，它与其成员或者利用人之间的纠纷就应该被纳入到民事诉讼的受案范围之中。
关于社会团体法人与其成员或者利用人之间的关系是不是“平等主体之间的人身关系和财产关系从来都不是民事诉讼的障碍。"社会团体法人自治功能的设计也是强调成员之间的平等有效互动，没有排除司法的管辖。由于司法制度是国家的绝对保留事项，因此《中国足球协会章程》第62条通过内部规定排除司法管辖对外是无效的。国际足联、亚足联类似的做法并不能成为中国足球协会排除司法管辖的正当理由。一方面，国际足联是跨国家、跨地区的国际性组织，成员来自不同的国家，依据其注册地所在国或者其他任何一国的法律都是缺乏正当性的；另一方面，国际足联的章程也并不是国际条约，在中国不能产生优先适用的效力。
四、结论
在全面推进依法治国的背景下，"有权必有责，用权受监督"已经成为社会大众的基本共识。因此，足球协会，律师协会等社会团体法人也不能成为司法监督的"法外之物"我们厘清社会团体法人在从事不同行为时的角色定位，将其置于体系化的司法审查之下，那么社会团体法人内部成员之间、内部成员与社会团体法人之间的利益冲突和纠纷就会得到妥善的解决。
注：本文原发表在《法学杂志》2016年第12期上，经作者授权，编辑时略有删节，本文图表，为原创增加。