行政公益诉讼执行研究
定边县人民检察院 解瑞韬
摘要：在当前行政公益诉讼的理论研究中，关于执行程序的研究属于薄弱环节，考虑到虽然大部分案件在诉前程序得以终结，进入诉讼程序的案件原本就带有特殊性和复杂性，因此，较之于审判程序，执行程序的实现带有终局性，案件量虽然少但是意义重大。进一步分析可以发现，较之于一般的执行案件，行政公益诉讼执行中还存在诸如针对执行缺乏具体规定、对执行活动监督不足、判决内容不够具体等问题，这凸显了行政公益诉讼执行程序的特殊价值。本文试图通过对当前难点的总结归纳，在现行法律条款的基础上，结合实际，通过完善公益诉讼执行有关规定、完善判决内容、活用监督方法、检察机关主动协助推进等措施，帮助推动行政公益诉讼“执行难”问题的化解。
关键词：行政公益诉讼；执行；难点；化解
法院的执行程序是整个诉讼环节的最后一步，同时也是保证社会公平正义的最后一环，只有法院的生效判决得到彻底执行，才能使被侵害的法益得到有效保护和恢复。但目前，我国“执行难”现状确实存在，行政公益诉讼执行也无法例外，在此种情况下，加强对行政公益诉讼执行的研究就显得很有必要。
本文通过概述我国行政公益诉讼执行现状，总结归纳当前行政公益诉讼裁判执行难点，结合办案实际，试图形成一些较为可行且符合我国司法国情的方案，为解决现阶段行政公益诉讼裁判执行难问题提出些许思路。
一、我国行政公益诉讼执行简述
（一）行政公益诉讼执行的概念
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。所以，公益诉讼执行是指法院执行机构以生效的公益诉讼法律文书为根据，采取强制执行措施，迫使拒绝履行裁判执行义务的当事人履行裁判执行义务的法律行为。
（二）行政公益诉讼执行的特点
1.重要性。诉讼活动最终结果的执行关系着诉讼制度的有序运行，只有判决得到执行，才算真正发挥了诉讼制度的作用。所以判决结果的执行与否，不仅关系着公共利益能否得到有效保护，同时也关系着司法的公信力，关系着我国全面依法治国的顺利推进，其重要性不言而喻。可见行政公益诉讼裁判只是开始，执行到位才是终点。
2.特殊性。行政公益诉讼是一种特殊的“官对官”诉讼模式。其参与者检察机关、审判机关、行政机关均为公权力的代表，这就与其他形式的诉讼有了显著区分。且这种特殊还体现在司法权对行政权的一种较为强力的制约，在“懒政、怠政”已经出现，但是还未达到违法犯罪的程度区间内，进行及时纠正，确保行政权的使用“不任性”。
（三）行政公益诉讼的诉讼请求和法院裁判
执行是裁判的延伸，在讨论执行面临的困难前应先清楚当前行政公益诉讼的诉讼请求和裁判形式。
1.行政公益诉讼起诉人的诉讼请求
《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十三条规定：人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
第一，确认行政行为违法或者无效，行政机关做出的行政行为本身就违法，因该行政行为已经不具有撤销的意义，故检察机关起诉请求法院确认行政机关的行政行为违法。第二，撤销或者部分撤销违法行政行为，这是针对行政机关已经做出的行政行为侵害了公益利益，检察机关提起公益诉讼，请求撤销该违法行政行为使其不具有法律效力。第三，依法履行法定职责，是针对行政机关的不作为导致公共利益受到侵害，检察机关请求判令其履行监管职责，这是目前行政公益诉讼中占比最重的案件类型。第四，变更行政行为，当行政机关作出的决定明显不当时，检察机关提出的诉讼请求，这类型诉讼请求较少，一般出现在环境行政公益诉讼案件中。
2.法院判决
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定了人民法院对行政公益诉讼案件的判决形式。
在不讨论驳回诉讼请求的情况下，法院对行政公益诉讼案件的判决形式主要有以下几种：（1）确认判决，针对行政机关作出了违法行政行为，但是不适宜撤销的情形。（2）撤销判决，是人民法院对被诉具体行政行为的全部或者部分否定，体现了司法权对行政权的制约和监督。（3）履行判决，当负有法定职责的行政机关没有履职不能的情形时，其却不积极履职，导致公共利益受损，法院一般会要求其履行职责。（4）变更判决，行政机关的行政处罚与法相悖，法院通过行使审判权直接予以变更。
二、当前我国行政公益诉讼执行难点
行政公益诉讼执行难会产生十分严重的消极后果，它会使得整个行政公益诉讼的胜诉失去实际意义，甚至公众也会失去信心。
（一）针对执行缺乏具体规定
虽然公益诉讼从试点开始到目前，已经7年有余，但其仍然是一种新兴事物。2017年6月，《中华人民共和国行政诉讼法》经过修改后，行政公益诉讼制度被正式写进法律。2018年3月，最高人民法院法和最高人民检察院检联合出台《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。2021年7月1日，《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）的施行则为公益诉讼检察提供了较为全面、系统的程序规范。但无论是修改后的《行政诉讼法》还是《解释》亦或《规则》，对行政公益诉讼执行的规定都比较模糊。《行政诉讼法》第八章关于执行的规定并不细致，无法满足行政公益诉讼执行需求。《解释》只在第十二条简略规定被告不履行裁判，法院应当移送执行，但没有保障裁判执行的规定。《规则》第六十六条规定检察机关具有对行政公益诉讼的审判和执行进行监督的权力，再无其他关于执行的条款。
（二）对执行活动监督不足
1.检察机关监督措施单一
《规则》中虽然明确，人民法院在公益诉讼案件判决生效后不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的，人民检察院应当依法提出检察建议。但是在诉前程序中发送给行政机关的检察建议未能解决问题，那执行程序中向法院发送检察建议的效力又有几何？
2.对行政机关“怠于执行”缺乏足够约束措施
“行政机关之所以敢于挑战法院的权威，是因为它有着藐视法院的资本或资源，以及对上级机关不会干预的自信”。[5]被执行主体“怠于执行”是指行政机关败诉后，虽然形式上接受判决内容，但以各种理由、借口拖延履行，采取既不明确对抗，又不积极执行的拖延战术。虽然在《行政诉讼法》中有对“拒绝履行”的规定，但这种隐性的拒绝却难以界定，给监督工作造成困扰。
（三）判决内容不够具体
具体的履行义务需要被告根据相关法律规定进行判断，从而采取执行措施。[6]但由于当前法律规定及具体办案过程中实际情况影响，且司法不宜过度干预行政，故法院的判决结果往往比较笼统，基本上都是责令行政机关依法全面履行对某一违法行为的监管职责等，既无具体履行内容，有的甚至也没有确切的履行期限，从而导致行政机关出现履职拖沓、部分履职的情形。且部分行政机关自身并没有强制执行权，这就需要其在一定时间期限内向法院申请强制执行或者法院自行启动执行，但前提是要有明确的履行期限等规定，否则判决生效后较长时间内行政机关不申请执行，法院也不移送执行，则会导致公共利益持续受损。
如陕西省某县检察院诉该县环保局一案，一养鸡合作社开办在当地饮用水水源地保护区内，经公益诉讼裁判，判决如下：责令被告某环境保护局对该养鸡专业合作社依法履行监管职责，切实改善和保护某地生态环境和自然资源。这份判决书就属于判决结果比较笼统，也未规定履职期限的情况，给接下来的执行及监督造成了困扰。而笔者通过在中国裁判文书网查找，发现类似的判决还很多。
（四）行政公益诉讼执行具有复杂性
行政公益诉讼案件进入到执行程序，证明其解决难度已经达到了一定层次，这类案件往往成因复杂，单靠法院强制被告执行或移送某一行政机关通过执行解决不太现实，可能需要多个职能机构共同发力，才能稳妥推进。
笔者曾参与办理过一起当地盐湖资源遭受破坏行政公益诉讼案件。当地县城经过污水处理厂处理后的中水直接排放入自然环境，这些水便流入了海拔较低的盐湖，导致盐湖长期被水淹没，盐矿资源遭到破坏。对此县盐务管理局负有监管职责，检察机关起诉后虽取得了胜诉判决，但截至目前中水持续流入盐湖的情况却未能得到有效遏制。纵观该案，表面看县盐务管理局是保护盐湖的直接行政机关，但要想阻止中水流入盐湖却非单靠盐务管理局可以解决，这其中涉及环保、水利、城建等多部门职能交叉，且背后有城镇发展规划、历史原因等多重因素影响，非常复杂。这类案件的整改最好由当地政府总体规划，统一推进，方能澄源正本。
（五）行政公益诉讼执行具有客观困难性
行政公益诉讼经过一系列诉前程序，能进入诉讼环节且进行宣判的只占有很小一部分比例，而最终进入执行程序的则少之又少。因为在诉前程序中，经过磋商或者发送检察建议书，行政机关基本会尽力改正检察机关所指出的问题，通过自身作为使两益在此环节得到有效保护，行政机关正常情况下不会有意对抗检察机关，故能进入到诉讼环节的案件一般整改难度比较大。而该类整改难度大的案件，即使经过诉讼程序，其客观困难性依然存在，且移送执行后，适格执行主体往往仍然是该行政机关。
如笔者所在基层检察院就办理过一起行政公益诉讼案件，该案中多处住宅小区未经消防验收即入住，导致这些小区消防设施不齐全的情形未能得到及时有效管控，对众多住户生命财产安全造成严重威胁。为保护社会公共利益，检察机关便向负有监管职责的当地住建部门发出行政公益诉讼检察建议书。经过诉前程序，住建部门虽进行了履职，但众多小区消防设施并未安装到位，故检察机关提起诉讼，法院一审判决住建部门继续履职，推进涉案小区消防设施建设。该案的难点在于消防设施的安装需要开发商拿出一大笔资金，而开发商由于破产、资金不足等原因无法出资，故住建部门即使已经对开发商采取高额罚款及拉入“征信黑名单”等严厉处罚措施，整改效果依然不甚理想。这种困难在进入执行程序后依然存在，而执行机关还是住建部门，所以，行政公益诉讼执行有其客观困难性。
三、对探索解决行政公益诉讼执行难的几点思考
（一）完善公益诉讼执行有关规定
检察机关作为法律监督机关，应对执行过程中法院、行政机关的行为进行全方位、多角度的监督，鉴于当前关于行政公益诉讼执行法律法规规定较为模糊，在公益诉讼立法中可从以下几个方面进行完善：一是要求负责执行的行政机关定期反馈执行进度，对未执行或超期执行的情况作出书面函复。二是建立追责制度，对执行、验收等各环节明确负责人，各负其责，哪个环节出问题则对该环节负责人追究责任。三是运用好行政检察的手段，根据《*共中**中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，发挥行政检察“一手托两家”的制度优势，既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政。
（二）完善判决内容
1.明确履行标准
履行标准是被告具体履职的参考，也是实现诉讼目的的重要依据，因此，需要明确履行标准。[8]对于一些涉及具体标的的案件，应明确标的数额，如国财、国土领域案件，判决中可直接载明“追缴xx元”、“收回xx亩”等详细表述。对于一些履职内容和过程较为繁琐或者行政机关已部分履行职责的行政行为，检察机关在诉讼请求中应对行政机关的履职方式和措施进行明确，从而为法院判决提供方向和依据，如确实无法明确，可邀请专家或第三方参与评估，形成统一意见。
2.明确履职期限
行政公益诉讼由于案由不同，所以在执行阶段表现出来的情形也不一样。如安全生产领域案件，其办理目的是尽快排除隐患或者消除危险，这类型案件就需要限期执行，强调及时性。而例如环境保护、国有土地保护等领域案件，其整改期间相对较长，这类案件就需要分阶段或者延长执行期限。故在判决中，应根据案件领域及具体案情，设置与其相匹配的执行期限，确保执行工作有序开展。
（三）活用监督方法
一是在审判阶段，检察机关或者法院可以邀请部分人大代表及政协委员参与庭审旁听，让他们及时、充分了解案情，并在执行阶段将存在的执行不力的情况同这些代表、委员进行沟通，通过多方施压，促使被告及行政相对人全力整改。
二是加强与纪委、监委的沟通联系，进行线索移送。法院或检察院应将行政机关不积极履行法院生效判决的线索移交纪委、监委，纪委可以对怠于履职的个人依法依规进行*党**纪处分，监委对涉及职务犯罪的予以查办。
（四）检察机关应主动协助推进执行
检察机关作为行政公益诉讼唯一起诉主体，不应仅以取得胜诉判决为最终目标，其核心追求应是国家利益或社会公共利益得到有效保护，故在取得胜诉判决后，检察机关应主动作为，帮助整改确实存在困难的行政机关，协助推进执行。
1.推动建立政府代位追偿机制
政府代位追偿即由当地人民政府财政预先垫付，而后再对债务人进行追偿。如上文中提到的“小区消防案”，开发商无资可出，导致消防设施不能及时安装，而众多居民生命财产安全却持续受到威胁。这种情况检察机关可以沟通属地*党**委、政府，并及时向人大进行案件汇报，在经济条件允许的情况下，争取建立一套政府代位追偿机制，对一些急、难、险、重案件，力争先解决隐患，再回笼资金，以更好把握“以人为本”的发展理念。
2.推动建立联席会议机制
召开联席会议有利于对一些需要多部门联动，且整改周期长、整改难度大的案件进行沟通协作。联席会议作为一种议事模式虽然早就已经被广泛应用，但被用在行政公益诉讼执行领域尚不多见，因为案件的办理被普遍认为是司法机关和案件所针对的行政机关的“范围内”的事情，但通过上文的“盐湖案”可见，这类案件是需要通过统筹、联动才能真正推动整改，不是“范围内”所能解决的。通过联席会议机制，各职能部门能有效统一思想、开展行动，把执行落到实处。
四、结语
法院的执行程序被视为“社会正义最后一道防线的最后一个环节”，所以，能否保证行政公益诉讼裁判的顺利执行将关系到公益诉讼制度设立目的能否实现。行政公益诉讼作为保障公共利益，实现治理文明化、法制化的一项制度，相信在补足执行环节这个弱项后，其必将会更好服务公益，回馈社会。
参考文献
[1]颜运秋.公益诉讼理念与实践研究[M].北京.法律出版社，2019版
[2]肖峰.环境行政公益诉讼执行的难点及解决策略[J].法制博览，2022（9）
[3]宋昊.行政公益诉讼裁判的执行研究.甘肃政法大学硕士学位论文，2020
[4]福建省泉州市洛江区人民检察院课题组.行政公益诉讼的执行问题探究——以F省Q市行政公益诉讼案件判决执行情况为分析视角.第三届全国检察官阅读征文活动获奖文选，2020
[5]余凌云.论行政诉讼法的修改[J].清华法学，2014（3）
[6]魏新兴，王园园．环境行政公益诉讼中“不依法履行法定职责”的判断标准［J］．周口师范学院学报，2021，38（3）