安徽省高级人民法院行政案（2020）皖行终78号 上诉人(一审原告)展某男，1965年12月1日出生，加拿大国籍，住中华人民共和国安徽省合肥市。被上诉人(一审被告)合肥市公安局蜀山分局稻香村派出所，住所地合肥市蜀山区金寨路47号。负责人潘家林，所长。委托代理人宋永红，蜀山分局法制大队民警。委托代理人王燕，该所民警。上诉人展某因诉合肥市公安局蜀山分局稻香村派出所（以下简称稻香村派出所）户籍管理行政登记一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
展某向一审法院诉称，原告展某，加拿大国籍，常住合肥，在此工作生活。因陪同孩子在加拿大上学，加入了加拿大国籍，没有在境外定居。2019年3月22日，原告接到稻香村派出所的告知书，根据《2018年安徽省户政管理工作规范》，注销了原告户口和居民身份证。虽然原告向稻香村派出所陈述了不同意注销的理由，但还是被强制注销了户口，故提起诉讼。
理由如下：
第一，强制注销原告在常住地的户口，没有法律依据。《中华人民共和国国籍法》和《中华人民共和国居民身份证法》均未对强制注销户口作出明确规定，被告强制注销原告常住地的户口不符合法律规定。根据《中华人民共和国居民身份证法》第九条的规定，“香港同胞、澳门同胞、台湾同胞迁入内地定居的，华侨回国定居的，以及外国人、无国籍人在中华人民共和国境内定居并被批准加入或者恢复中华人民共和国国籍的，在办理常住户口登记时，应当依照本法规定申请领取居民身份证。”这针对的是既无中国国籍，也无中国户口的情况。但是对原有的中国公民放弃中国国籍后，是否要注销原户口和交回身份证，没有作出明确规定。对无中国国籍，但有中国的身份证和户口的人，公安机关注销其户口和身份证没有法律依据。因行政行为可能会触及当事人在中国基于户口和身份证已经产生了的权益，故应当有明确的法律规定才能够作出，或者要求当事人服从注销户口和收回身份证的明确决定。根据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第五条的规定，“国家对回国定居的华侨给予安置。”而不是强制注销原告户口，应该允许恢复户口。
第二，混淆了国籍和户籍的关系。户籍是为了方便公安机关对常住人口信息的管理，原告虽然是外国籍，但是原告作为当地常住人口，理应纳入常住人口的管理，不应该强制注销户口。递交给中国边防的“外国人入境卡”上，明确记载了入境事由是：返回常住地。原告原中国护照已经通过中国驻外领事馆注销，不存在双重国籍问题。第三，强制注销户籍给原告生活和工作带来极大的不便，对原告的财产安全构成威胁。原告医保、社保、车辆证件、银行、公司股份和房产等等都因居民身份证件而设立，强制注销户口和居民身份证，会给原告生活和工作造成极大的不便，对已经产生了的权益和财产安全构成威胁。第四，被告注销原告户口程序违法。被告在2019年3月23日告知原告有关规定，要求原告携带证件在15日内到派出所办理，逾期未办，派出所将依法予以注销户口，但是被告当日就将原告户口予以注销。综上，请求：1.依法确认被告注销原告户口的行政行为违法；2.撤销被告对原告的户口注销，恢复原告户籍和居民身份证件的正常使用；3.案件诉讼费由被告承担。
一审法院审理查明， 原告展某原系中华人民共和国公民，2017年加入加拿大国籍，其自称陪孩子在加拿大上学，加入了该国国籍，护照号xxx。安徽省联合大型软件工程研究中心于2019年5月6日出具的《工作证明》载明，“兹证明展某同志，身份证号码：，自单位成立以来，一直担任我单位法定代表人，职务理事长；自担任职务以来，一直长期居住于长江西路2221号”，安徽省联合大型软件工程研究中心于2016年4月21日取得民办非企业单位登记证书，发证机关为安徽省民政厅。原告提供的《合肥市社会保险个人参保证明》载明展某的参保单位为“安徽安某尔建设有限公司”、“安徽爱家物业管理有限公司”等，养老保险、医疗保险、失业保险等缴费时间从2001年1月至2019年4月。2019年3月11日，合肥市公安局出入境管理支队向合肥市公安局治安支队作出《关于张景红等19人自动丧失中国国籍的情况通报》，该通报的名单中包括本案原告，通报请求“协助调查并注销其户籍”。原告展某户籍被注销前所在地位于被告辖区，2019年3月14日，被告就户籍注销事宜通过短信形式通知原告，被告于2019年3月22日作出告知书，该告知书载明，“展某：根据《2018年安徽省户政管理工作规范》第五十一条第三项之规定‘已在境外定居、加入外国国籍或者确属华侨身份但未按规定申报注销户口的，县级以上公安机关出入境管理部门可以协助核实相关人员身份与情况，户籍所在地公安派出所应当按规定注销其户口，并通知其本人或者亲属’经核实，您已符合自动丧失中华人民共和国国籍条件。现告知，请你于即日起十五日内携带户口本、身份证到安徽省合肥市稻香村派出所注销户口，逾期未办，我派出所将依法予以注销户口。请予以配合。”
次日，原告在该《告知书》上签名，被告单位的民警对其进行谈话并制作谈话笔录。在谈话中原告称其2017年加入加拿大国籍。被告工作人员在谈话中告知原告，其符合自动丧失中华人民共和国国籍条件，将按户口规范依法注销原告的户口。展某当场表示异议，认为户籍与国籍不能等同，没有明确法律依据必须注销户籍。谈话当日，被告向原告出具了《户口注销说明》，载明将原告的户口予以注销并于2019年3月23日在原告的常住人口登记表上加盖注销章。另，本案原告曾于2019年3月26日以合肥市公安局为被告，以同样的诉请和理由向一审法院提起诉讼，该院以错列被告为由裁定驳回原告的起诉。该裁定已经生效。
一审法院认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条第二款规定，“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”稻香村派出所于2019年3月23日作出《户口注销说明》，对本案原告展某的户口予以注销，系履行法定职责的行为。稻香村派出所作为法律授权的派出机构，具有相关户籍管理行政主体资格。被告对原告作出的注销户口行政行为，原告以该派出机构为被告提起本案诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国国籍法》第三条和第九条规定，中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍；定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。本案原告于2017年加入加拿大国籍时，即符合自动丧失中国国籍的情形。 《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）第二条及第六条规定，“居留在中华人民共和国境内的外国人和无国籍人的户口登记，除法令另有规定外，适用本条例”、“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”，因该条例系我国户口登记的法律，且无其他法律、法规对外国人登记户口作出规定，因此对于外国人能否在中国取得户口，应适用该法律的规定。该条例第六条及其他条款均只对公民取得、迁移、注销户口等作出规定，但并未规定外国人可以登记户口。 因此根据《户口登记条例》的规定，只有中华人民共和国公民才能登记为常住人口，取得户口。 《安徽省户政管理工作规范（2018）》（以下简称《户政管理规范》）作为具体实施《户口登记条例》的规范性文件，对有关户口注销等程序作出了细化，该规范第五十一条第三款规定，“已在境外定居、加入外国国籍或者确属华侨身份但未按规定申报注销的，县级以上公安机关出入境管理部门可协助核实相关人员身份情况，户籍所在地公安派出所应当注销其户口，并通知其本人或者亲属。”根据该规定内容，加入外国国籍属于按规定应申报注销的，在当事人未申报注销情况下，应由户籍所在地公安派出所注销其户口。本案原告于2017年加入加拿大国籍时已非中华人民共和国公民，但并未按规定申报注销，被告根据合肥市公安局出入境管理支队的通报，核实原告有关国籍情况后注销其户口，并向原告出具《户口注销说明》，符合法律规定。
但在此需要指出，2019年3月23日，被告在向原告送达的《告知书》中告知原告从该日起十五日内携带户口本、身份证到被告处注销户口。在送达该告知书的当天，未等十五日期满，被告即注销原告户口，存在不当之处。
但本案原告已经在2019年3月23日当天的询问中明确表示不同意注销户口，且根据《户政管理规范》第五十一条第三款的规定，原告于2017年取得加拿大国籍时就应申报注销户口，在原告至2019年仍未申报注销的情况下，被告可以主动履行注销原告户口的法定职责，该《告知书》并非注销户口的法定程序，并不影响案涉注销户口行政行为的合法性。、
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告展某的诉讼请求。 展某上诉称，一、一审法院认定被上诉人稻香村派出所作出注销上诉人户口的行政行为，符合法律规定，系法律适用错误。
1.一审法院混淆了国籍与户籍的法律概念，国籍是指一个人属于某个国家的公民的法律资格。户籍是指行政机关制作的，用以记载常住人口的基本信息的法律文书，主要目的是便于管理。《中华人民共和国国籍法》和《户口登记条例》既没有规定登记为中国户口的公民必须具有中国国籍，也没有规定中国公民丧失中国国籍后必须注销户口。被上诉人稻香村派出所作为法律授权的户籍管理行政机关，作出注销上诉人户口的行政行为，因有损上诉人一系列重大人身、财产利益，因而必须要有明确的法律依据，必须要遵循法无授权则不可为的基本法律原则。
2.一审法院认为根据《户口登记条例》的规定，只有中华人民共和国公民才能登记为常住人口，取得户口，明显不当，且于法无据。《户口登记条例》第二条第三款规定，居留在中华人民共和国境内的外国人和无国籍的人的户口登记，除法令另有规定外，适用本条例。该条款的法律逻辑很明确，居留在中国境内的外国人的户口登记，适用本条例，除非有其他法令特别规定。
纵观中国法律，没有对居留在中国境内的外国人的户口登记有特别规定。该条例第六条规定，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，该条款中的公民并没有特指中国公民，结合第二条第三款应得出这样的结论：居留在中国境内的外国公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，除非其他法令有特别规定。上诉人在加拿大并没有固定住所，经常居住地是合肥，在这种情况下，根据《户口登记条例》第二条第三款以及第六条之规定，上诉人理应积极去办理常住人口户口登记，而不是被强制注销户口。
3.上诉人认为《户政管理规范》作为具体实施户口登记条例的规范性文件，不能作为被上诉人注销上诉人户口的法律依据。首先，根据行政法的基本原理，涉及到行政相对人的人身、财产等重大利益的行政行为必须以法律、行政法规为依据，地方部门规章以及规范性文件无权规定，否则无效。其次，《户口登记条例》作为上位法，效力高于《户政管理规范》。该规范内容只应当是对户口登记条例的具体细化，不能够违反《户口登记条例》的规定，更不能脱离《户口登记条例》的规定创设法律。
最后，《户政管理规范》第五十一条第三款的规定内容，违反了《户口登记条例》第二条以及第六条的规定，应当无效。
二、一审法院认为被上诉人注销上诉人户口的行政行为在程序上存在瑕疵，但不影响行政行为的合法性，明显不当。
1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为合法性的标准，包括两个方面:其一，实体合法;其二，程序合法。其中程序合法是实体合法的保障，如果一个行政行为在程序合法方面出现违法，即使其实体方面合法，该行政行为依然是违法的。本案中，一审法院以上诉人在2019年3月23日明确表示不同意注销户口，被上诉人可以主动履行注销户口的法定职责，认为被上诉人的行政行为程序合法，明显属于认定不当。
2.一审法院认为告知书并非被上诉人强制注销户口的法定程序，认定错误。告知书的内容涉及到了上诉人的实体权利义务，基于行政法中的信赖保护原则，上诉人完全可以根据告知书给予期限去陈述、辩解，以及处理好医保、社保、车辆证件、公司股权和房产等事关切身利益的事宜。然而被上诉人在作出告知书当天便强制注销上诉人户口，是重大程序违法。
三、一审法院即使认定被上诉人的行政行为在程序方面存在不当但并不影响合法性，上诉人认为一审法院也应当建议被上诉人采取措施去弥补因该程序不当给自己造成的损害。上诉人大半辈子都居住工作在合肥，且为合肥的发展作出了重要贡献，理应享受正常的医疗、养老保险待遇等合法权益。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
稻香村派出所答辩称，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，理由如下:
一、《户口登记条例》并没有规定外国人居留中国应进行户口登记，且《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》对于外国人入境、出境、停留、居留作了明确规定，无需适用《中华人民共和国户口登记条例》登记户口，也即《户口登记条例》第二条所说的“法令另有规定”，既然已经有规定，外国人就应当适用特别规定，而不适用《户口登记条例》。
原审判决已然查明被答辩人已经于2017年加入加拿大国籍，护照号xxx，根据《中华人民共和国国籍法》的规定符合自动丧失中国国籍的情形，被答辩人对此亦不持异议。被答辩人仅凭《户口登记条例》第二条第三款规定，即认为国籍和户籍是不相互矛盾的，外国人也可以进行中国的户口登记，是一种曲解。通观《户口登记条例》，并没有规定外国人可以、需要进行户口登记，且《户口登记条例》第六条规定中的“公民”指的是中华人民共和国的公民，并不包含外国公民，被答辩人认为该处“公民”包含外国公民，是对我国法律体系的误读。如被答辩人所言，其长期在中国工作和生活，其对中国不承认双重国籍应明知。在放弃中国国籍，加入外国国籍的时候就应当权衡利弊。在加入外国国籍长达两年的时间里，应按照中国法律的规定主动申报注销户口。
二、原审判决主文引用《户政管理规范》作为依据之一，并不违反法律法规的规定，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百条第二款明确规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。在《中华人民共和国国籍法》《户口登记条例》及其他法律法规，对于加入外国国籍的人是否注销户口没有作出明确细致的规定时，《户政管理规范》作为规范性文件，对此进行细化。在目前仍有效的情况下，答辩人引用其作为依据注销被答辩人的户口，以及原审判决将其作为裁判的依据之一，并不违反法律法规的规定。三、原审判决已经查明，答辩人在注销被答辩人户口之前.采取短信、电话、谈话等多种方式解释、告知注销户口事宜。从2019年的3月14日到3月23日，给予了被答辩人时间，且听取了其陈述和申辩，充分体现了执法的人性化。事实上，根据《户政管理规范》第五十一条第（三）项规定，已加入外国国籍未申报注销的，户籍所在地派出所应注销其户口，并不以通知为前置条件。因此，答辩人在被答辩人明确不同意注销的情况下，依法作出注销被答辩人户口的行为并无不当。答辩人对于被答辩人曾经是中国公民，为合肥作出的贡献不予否认，如今其作为居留中国的外国人仍然可以依据中国的法律享有和中国公民同等的权利，符合条件的也可依法向有关机关申请永久居留。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求依法驳回被答辩人的上诉请求。 稻香村派出所向一审法院提举下列证据：证据一：《关于张某红等19人自动丧失中国国籍的情况通报》，证明2019年3月11日，合肥市公安局出入境管理支队作出《关于张某红等19人自动丧失中国国籍的情况通报》。证据二：护照、原户口本，证明原告国籍为加拿大国籍，原告2019年3月23日提交给被告的户口本（集体户常住人口登记表），被告已盖注销章。证据三：人口信息表、补（换）发证件身份核查表，证明原告于2017年加入加拿大国籍的事实。证据四：短信沟通记录、谈话记录、户口注销说明，证明被告注销原告户籍程序合法。注销户籍前，被告通过多次多种途径告知原告，履行了法定程序。展某向一审法院提交下列证据： 证据一：护照及居民身份证，证明原告（加拿大国籍）是合肥市常住居民。证据二：外国人入境卡，证明合肥市是原告的常住地。证据三：谈话记录，证明被告工作人员和原告谈话情况。证据四：告知书，证明被告告知展某关于注销户口情况。证据五：户口注销说明，证明被告注销展某户口情况。证据六：民办非企业单位登记证书，证明原告是安徽省联合大型软件工程研究中心法定代表人。证据七：工作证明，证明原告在安徽省联合大型软件工程研究中心任职和居住于合肥市某路2**1号情况。证据八：合肥市社会保险个人参保证明，证明原告在合肥市参加社会保险情况。证据九：《行政裁定书》，证明原告以合肥市公安局为被告的起诉被人民法院驳回。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院经审理另查明，涉案被注销的户口登记日期为2016年1月27日。 本院认为，根据一审判决、双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为：一是被诉注销户口行为适用法律、法规是否正确；二是被诉注销户口行为程序是否合法。
关于被诉注销户口行为适用法律、法规是否正确问题。《户口登记条例》第二条规定，中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记。现役军人的户口登记，由军事机关按照管理现役军人的有关规定办理。居留在中华人民共和国境内的外国人和无国籍的人的户口登记，除法令另有规定外，适用本条例。根据上述规定，《户口登记条例》适用对象包括:现役军人以外的中华人民共和国公民及居留在中华人民共和国境内的外国人和无国籍人。
本案中，上诉人展某此次被注销的户口，登记于2016年1月，是其尚为中华人民共和国公民时的户口登记，上诉人已于2017年加入加拿大国籍，自动丧失中华人民共和国国籍，不再是中国公民，故该户口登记情形已与事实不符，理应被注销。《户政管理规范》系安徽省人民政府制定具体实施《户口登记条例》的规范性文件，该规范第五十一条第三款规定：“已在境外定居、加入外国国籍或者确属华侨身份但未按规定申报注销的，县级以上公安机关出入境管理部门可协助核实相关人员身份情况，户籍所在地公安派出所应当注销其户口，并通知其本人或者亲属”，该条内容是对有关户口注销方式、步骤、顺序等具体程序的规定，并未违反《户口登记条例》的规定，且符合行政程序的基本原则，被上诉人稻香村派出所依据该条款作出被诉注销户口行为，并无违反法律、法规之处。
对于上诉人提出的其“常住中国合肥，理应予以户口登记，而不是被注销户口”的上诉理由，本院认为，根据《户口登记条例》第二条规定，除法令另有规定外，外国人和无国籍人户口登记的，必须满足居留在中华人民共和国境内的这一前提条件，该条件是否成立，应由有权机关根据《中华人民共和国出境入境管理法》等法律的规定予以判断，上诉人提出的“常住中国合肥”并不能当然视为“居留在中华人民共和国境内”。
况且，上诉人所称的以其现有身份，即外国人的户口登记，与被诉户口注销行为，是两个不同的相互独立的行政行为，两者之间并无关联。即使上诉人现能够依法进行外国人的户口登记，也不影响涉案户口注销行为的合法性。上诉人该节上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于被诉注销户口行为程序是否合法问题。一般来说，行政机关在履责时应遵循的程序，其来源不限于法律、法规或其他规范性文件的规定，还源于行政机关的自我约束性规定，如行政机关的工作程序规则、纪律要求、服务承诺等，以及行政约定，如行政合同、行政调解等。本案中，《告知书》载明的关于上诉人于即日起十五日内，可以携带户口本、身份证到被上诉人处注销户口的程序要求，相关法律、法规或《户政管理规范》对此并无规定，属于被上诉人自我约束性规定，被上诉人应当予以遵守。从《告知书》内容看，该十五日期限，是上诉人主动到被上诉人处办理注销户口手续的时间，即在该十五日内，上诉人未至被上诉人处办理注销户口手续或未向被上诉人明确其不同意注销涉案户口，十五日后被上诉人即直接注销涉案户口。
2019年3月23日，上诉人展某在被上诉人处，被告知涉案户口应被注销后，其当场提出注销涉案户口于法无据的异议，在此情况下，被上诉人作出了被诉户口注销行为，并未违反《告知书》的上述期限规定。上诉人关于被上诉人在2019年3月23日送达的《告知书》之日即注销涉案户口，属于重大程序违法的上诉理由，不能成立，本院不予支持。综上，一审判决驳回展某的诉讼请求，并无不当。上诉人展某的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人展某负担。本判决为终审判决。审判长 张志强审判员 陈 默审判员 钟祖凤二〇二〇年三月十六日法官助理张高英书记员 潘玉丹
转自 法路痴语