——解读《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》
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从2014年12月30日至2015年3月31日，经过整整三个月时间，连续三次省人大常委会会议审议，《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》得以通过，并将于今年7月1日起施行。条例的制定是省人大常委会贯彻落实*党**中央关于全面推进依法治国战略部署和省委实施“六权治本”、加快推进法治山西建设总体要求，发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的体现。
所谓规范性文件，通俗点说，就是老百姓常说的“红头文件”。条例的出台，从备案审查的法律保障方面为“红头文件”加了一把锁。4月10日，省人大常委会举行新闻发布会，介绍这部条例的特色和亮点。
01、条例管住哪些“红头文件”？“四性”特征辨准确
条例的前置主体是山西省各级人民代表大会常务委员会，因此并不是对所有“红头文件”都进行备案审查。而是根据宪法、监督法、立法法等法律的相关规定，对省、市、县级人民政府制定的规章、地方性法规配套文件和发布的决定、命令，以及办法、规定；享有立法权的市人大常委会作出的立法解释、及市、县人大及其常委会、乡镇人大作出的决议、决定，进行备案审查。
这些规范性文件出台后，需要报送同级人大常委会或上一级人大常委会备案审查。具体来说，有“四性”特征：一是法定性。即规范性文件是有关国家机关依照法定权限和法定程序制定的。二是普遍适用性。即规范性文件是针对不特定人和事作出的决定或者规定，具有普遍约束力。三是外部性。即规范性文件涉及的是公民、法人或者其他组织的权利义务关系。比如：有关国家机关关于人事任免的决定就不属于条例调整的范围，因为它既不具有普遍适用性，也不涉及公民、法人或者其他组织的权利义务关系。四是公开性。即规范性文件是公开发布的文件。按照有关规定需要保密的或者有关国家机关内部管理的文件不在备案的范围。
02、权力不是脱缰野马，制定“红头文件”有限制
在现实生活中，“红头文件”远比国家法律和地方性法规多得多，它们影响着每个人的工作和生活。有的“红头文件”制定实施时，就有不适当的地方。有了规范性文件审查备案条例，政府制定“红头文件”的权力就不是脱缰野马，而要有不少限制了；人大常委会在监督审查规范性文件时，也做到了有法可依。谁的权力都不能“任性”。
对规范性文件进行备案审查有6条依据标准，这些标准也是“红头文件”不得存在的六种情形：一是超越法定权限制定；二是违反法定程序制定；三是同宪法、法律法规相抵触；四是违反宪法、法律法规规定，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；五是与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；六是其他不适当情形。条例还明确，各规范性文件制定机关应当自规范性文件公布之日起三十日内报送备案。
03、落实公民审查建议权，对“红头文件”有疑义可依法提出
去年6月26日，北京市人大常委会行使备案审查权，对沿用14年的政府规章《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》废止“30日内报送”的申请时限。促成这一事件的是一位普通公民李树行，他曾经见义勇为，却因未在30日内报送没有得到应有奖励。《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》施行后，李树行于2013年11月向市人大写信反映此问题，最终北京市人大常委会启动备案审查，并废止这款规定。
这一事件反映出，作为中华人民共和国公民，是有权力对“红头文件”提出疑义的。当时，北京市人大常委会有关负责人回应媒体时，也称，“公民建议、人大审查”将成为一项制度性安排和常态化工作，今后公民可随时向人大提出审查建议。如今，我省也出台了规范性文件备案审查条例，其中是否对公民审查建议权做出保护？
对此，省人大常委会委员、省人*法大**制委员会主任邓永明介绍，公民个人、社会组织对规范性文件进行监督，是宪法赋予他们的权利。条例第二十一条第二款明确规定，其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为规范性文件存在本条例所说规范性文件不得存在的六种情形时，可以向负责备案审查的人大常委会提出审查建议。
同时，在第二十四条明确，国家机关、社会团体、企业事业组织及公民认为法检两院在审判、制定的涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件存在六种禁止性情形时，可以向本级人大常委会提出审查建议。备案审查工作机构受理并研究，认为确有必要的，按照本条例有关规定组织审查。
“也就是说，我们每个老百姓都有提出审查建议的权利，这个权利就是宪法第四十一条第一款赋予公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”邓永明说，“严格执行备案审查制度，就是对公民这种权利的维护和尊重。”
同时，对这个权利的使用，条例也做了规范：以书面形式提出审查建议，写明建议审查的规范性文件的名称、事项和理由，交由有权审查这个文件的人大常委会备案审查工作机构。备案审查机构接到建议后，经研究认为必要，会启动审查程序和处理程序，处理结果按照法律规定向提出建议的公民和其他组织进行反馈，保障公民的知情权和建议权。
处理程序和方式
在备案审查期间，若发现“红头文件”存在问题，条例规定了处理程序和方式，可以分四步走：
第一步 备案审查机构或者有关机构审查发现规范性文件有不适当情形时，提出审查意见向主任会议报告；
第二步 主任会议研究认为，规范性文件存在问题需要纠正时，以人大常委会办公厅（室）文件向制定机关提出书面审查意见；
第三步 制定机关根据书面审查意见自行纠正，并重新公布、备案，审查程序终结；或者制定机关提出不予纠正的理由；
第四步 制定机关未在规定时限内自行纠正，也未书面提出无需纠正的理由，或者提出的理由不成立时，启动撤销程序。
时间限制
处理程序的每个步骤都是有时间限制的，
30日：无需纠正的书面说明必须在三十日内作出，
60日：自行修改或者废止规范性文件必须在六十日内依照法定程序进行。
违反了这个时限要求，人大常委会要对制定机关予以通报批评，并依法撤销有关规范性文件。
山西日报记者 刘宇 张琦
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