一、引言
1.概念解析
保障性住房是针对中低收入家庭,政府提供的限定供应对象、建设标 准、价格或租金的住房[1]。北京市保障性住房从2006年以来逐步发展完 善,现在已经形成以廉租房、公租房、定向安置房、经济适用房、两限 商品房、安居商品房和共有产权房为主体的保障性住房体系（表1[2]）。
2.发展背景——保障性住宅区中的停车问题相关研究
随着近十年来北京市机动车保有量的飞速增长,保障性住房社区居民机 动车需求随之增长,其停车问题日益显著。停车设施作为保障性住房配 套设施的重要组成部分,设施配置的低效化严重影响了居民的生活水 平,但目前大多数学者对于居住区的停车设施配置问题的研究集中于 商品房老旧住区,由于其停车政策局限[3]、执法管理不到位[4]、审批管 理复杂、经济属性模糊[5]等问题,导致其住区停车矛盾凸显。还有部分 学者提出立体停车库等概念来提高车位数量与利用率[6],从而改善停 车条件。此外,针对保障性住房的停车问题,周博颖分析了我国国内 住房保障评估体系的现状与不足,提出了新的评价指标体系以及具体 的指标[7]；杨林川提出保障性住房应更加完善最后一公里的慢行交通体 系,增强可达性[8]。但是由于保障性住房的特殊性,无法与老旧小区一并而论,少有学者针 对性地对保障性住房的停车问题进行挖掘和剖析。因此本文从保障性住 房现状停车问题入手,分析其居民的实际需求和配套设施的供应水平, 针对保障性住房停车问题进行深层次剖析。
二、保障性住房停车现状——以北京市顺义区双丰街道为例
1.“供不应求、随意停放”
保障性住房的停车现象比普通商品房更为严重。通过调研对比北京市 双丰街道保障性住房与海淀区永定路商品房小区（表2）,保障性住房 的停车位缺口更大,停放行为更不规范,表现为占用消防通道、社区 绿地和公共活动空间（图1）等。部分保障性住房小区的超额停车数达 到了划线车位数的两倍,而普通商品房超额停车和供不应求的现象出 现较少。除此之外,如表3所示,保障性住房内部车辆的饱和导致有大量机动车 停放在城市机动车车道两侧,严重影响了道路的正常通行。
2.“多而不用”
对于拥有地下车库的老旧小区而言,其停车问题表现为地面停车设施与 地下停车设施均无法满足实际需要。而在部分保障性住房小区,却出 现地面车满为患、地下停车场闲置的现象（图2）,在夜间表现尤为严 重。如顺义区双丰街道顺悦家园双限房社区内,尽管小区内夜间停车总 量与划线停车位总量基本持平（表4）,但夜间停车地面实际停车与划 线停车比高达1.64,而地下实际停车与划线停车比仅为0.51,地下停 车场的空置率高达49%。
3.“挪用侵占”
在郊区保障性住房小区的停车问题中,普遍出现了机动车位挪作他用的 现象,根据顺义区双丰街道的保障性住房小区调研显示（表5）,在住 区内部都出现了电动四轮车侵占机动车位的现象,在一定程度上让本就 有限的机动车停车位更显不足。除此之外,由于居民的实际生活需求, 保障性住房的电动四轮车保有量不断升高,导致其侵占消防通道的现象 较为严重。
三、保障性住房停车问题
1．保障性住房区停车设施供给侧问题
1）法规层面,保障性住房配建指标更低且为一次性配置 保障性住房作为保障民生的一项政策,对住区其他设施的指标配置标准 会明显降低。因此,保障性住区的车位设置一般考虑到申请人未来的需 求和来访者的需求,停车配建标准会低于普通商品房的车位配建标准, 如表6所示。2）实施层面,保障性住房性质改变而停车设施未更新改造 《经济适用住房管理办法》指出经济适用房购买满五年后,购房人可以 转变其房屋性质,将其上市交易。变更属性后的保障型住区的人群将更 加多元,人们的经济水平相对较高,同时提升的还有停车需求。面对混合的住宅模式,社区的停车标准还是建设时期的规模,后期并没有考虑 到“经改商”情况的出现,没有做到及时更新,导致停车位供给无法满 足新的人群需求。3）规划层面,改造更新难度更大 由于建筑设计指标和属性不同,保障性住房与一般商品房相比,其居住 密度更高,所以可利用的空间资源较少,因此传统的利用小区绿地或闲 置空地来增加车位的改造方式,对于保障性住房来说可行性较低。另一 方面,居民长期享受低价或免费的停车方式,对于额外的支付停车改造 设施费用是没有意愿的,而高成本地改造（例如沉降式停车、立体化建 设等）的成本又与居民较低的收入水平和较低的支付意愿相矛盾。以上 这些情况导致保障性住房更新改造难以实施。
2．保障性住区居民停车需求侧问题
1）经济发展层面,机动车保有量普遍增长 随着人们生活水平的提高和机动车消费的平民化,人民群众对机动车的 出行需求越来越大,置购机动车的群体日益壮大。同时,随着制造化水 平的提高,机动车价格下降,小汽车变成了普通消费品,成为保障性住 房家庭消费清单内的物品。2）规划选址层面,保障性住房选址边缘郊区化 保障性住房作为经济效益较低的政策性住房,选址往往远离市区与轨道 交通站点。但是城市郊区公交站点相对城区配套设施服务半径较大,难 以解决交通最后一公里问题。居民更加依赖机动车作为交通方式带来的 便捷,对机动车的需求较大。同时,由于社区规划并没有合理预测到社区非机动车的发展速度,出现了非机动车侵占机动车位的行为。3）部分保障性住房改商品房,居住群体发生变化 在北京市保障性住房体系中,两限商品房、安居商品房与经济适用房虽 然在准入标准上有所不同,但是根据规定其五年后都能再上市进行交 易买卖。保障性住房转变为商品房的现象越来越普遍,原保障性住房 小区的居住群体已经发生了很大的变化。这种居住群体的变化背后反 映着居民人均收入水平与其购买力的增长,因此机动车保有量水平也 相应增多。
3．保障性住区管理和政策层面问题
1）制度规定层面,廉租房社区停车场为公共性质停车场 在廉租房的申请条件里明确规定了申请者名下不得拥有轿车或经营性机 动车,廉租房小区在满足其建造标准包括宅间距离、绿化率等标准后, 利用其地面空间建造了地面公共停车场,允许社会外部车辆停放使用。外来车可以随意进出小区,甚至长期停放,小区物业无法管控,导致社 区居住群体的正常停车需求无法得到满足。2）政策层面,保障性住房的准入与退出机制不完善 一方面,保障性住房的准入机制还不够完善。除廉租房的申请条件里明 确规定了申请者名下不得拥有轿车或经营性机动车外,其他几类保障性 住房对于申请人名下是否有机动车均无明确规定。此外,部分廉租房群 体名下无机动车但仍拥有对机动车的使用权,其停车需求依然普遍存 在。在这种情况下,单纯地降低保障性社区的停车配建标准,但是在保 障房的准入机制上却无相应的审核是不科学的,无法合理地满足现状和 未来保障房的停车需求。另一方面由于我国保障性住房的退出机制和复核机制不严格,部分享受 者在经济水平改善之后并未主动退出保障性住房的待遇保障,反而将廉 租房或经济适用房等保障性住房转租或转借给他人,由租客带来的机动 车辆的数量也是无法预测的。这些因素势必导致保障性住房较低的配建 指标难以满足商品化后的需求。3）产权层面,缺乏业主委员会的介入与管理 社区的正常管理是由社区居委会、业主、物业等多方群体协商、维护的 结果,然而目前大部分保障性住房尚未成立业主委员会。在北京市保障 性住房体系中,廉租房、公共租赁房只能租赁,居住群体没有产权；经 济适用房、两限商品房、安居商品房购房者在五年内拥有有限产权；共 有产权房购房者拥有部分产权。居民没有完全产权,因此无法成立业主 委员会,故而在社区管理上缺失了监督与协调业主与物业之间的矛盾的 角色。
4．保障性住区业主与物业经济因素问题
1）业主层面,保障性住房居民支付意愿与支付能力更低
保障性住房停车设施分为地上和地下两种,地上停车位多数免费或收 取一定的服务管理费,地下车位按年、按月包租收费,实行政府定价 和市场调节两种定价方式。如顺义区双丰街道社区停车设施收费情况 （表7）,
顺悦社区夜间停放在地上划线车位外的机动车多达323辆, 但地下停车场停车率仅仅为58%,闲置率达到42%。表面社区居民的 支付意愿与支付能力会极大地影响居民对停车地点的选择,从而导致保 障性住房社区地下收费停车场空置率高于一般商品房,社区地下收费停 车设施难以正常运行,导致地面违停严重但地下却空置很多。另一方面通过对地下停车收费标准横向对比来看,保障性住区收费并没 有价格优势,而是处于区域中等水平,难以满足其居民心理预期。对于 地下停车库的收费价格,物业对高利润的追求与居民低廉的租金要求相 悖,双方诉求差距过大导致难以协商,从而居民偏向于使用价格更低或 免费的地上停车位,而少用或不用地下车位[9]。
2）管理层面,保障性住房物业费更低,收取难度更大 区别于商品房住宅区物业管理,保障性住区存在更多的问题。无论是保 障性住房还是普通商品房,其物业费的收取标准由当地物价局制定。通 过对区域内保障房住区与商品房小区物业费横向对比,如表8所示,保 障性住房收取的物业费相对较低或属于区域最低水平。另一方面在实际 调研访谈中,保障性住区物业费收取率在80%～85%之间,而一般商 品房小区物业费收取率则在90%左右,说明保障性住区物业费收取难 度更大。物业费低再加上收取率低的情况,导致物业管理公司资金难以 满足小区日常维护管理开支。资金不足造成物业管理人员短缺,物业人 员短缺导致物业对社区各方面管理产生了疏漏。
四、结语
保障性住房各项建设指标的确定和配套设施的供给都应充分考虑到居民 的实际需求,但是由于保障性住房本身的特性,其规划建设与管理涉及 社会、政策、经济等多方面因素,因此保障性住房社区政策的改革尤为 重要,同时在保障性社区有足够资金或者小区空间资源富余的情况下, 挖掘住区停车潜力,如建立立体停车位等方法可在一定程度上缓解社区 停车矛盾。
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