【裁判要旨】行政机关对涉及当事人重大权益事项的行政决定举行听证主要作用是，行政机关将违法事实及理由依据事先告知当事人，听取当事人的陈述、申辩，合理考虑其理由，查明案件事实，以审慎作出公正合法的行政决定。同时，听证也有利于增加行政机关的公信力。主导听证全过程的听证主持人、听证员，主持和开展的听证具有“准司法性”，在听证程序中具有独立的法律地位，故听证主持人、听证员的选择应当符合正当程序的基本法治原则。
上海市静安区人民法院
行政判决书
(2022)沪0106行初849号
原告赵某某。
被告上海市浦东新区三林镇人民政府。
原告赵某某诉被告上海市浦东新区三林镇人民政府（以下简称三林镇政府）撤销行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2022年11月22日受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，于2023年元月11日公开开庭进行审理。原告赵某某的委托代理人唐恬、陈洁，被告三林镇政府的负责人史云、委托代理人王霞、徐传林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三林镇政府于2022年8月9日作出《撤销行政许可决定书》（编号：2022-1）（以下简称被诉决定书），主要内容为：原告户某办理《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）时，存在利用虚假材料采取欺骗手段取得行政许可的行为，依据《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）第六十九条第二款的规定，决定撤销被告于2010年8月9日作出的《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）。
原告赵某某诉称，其原系南阜村村民，因结婚户籍迁出南阜村，离婚后于2004年3月户籍迁回娘家，并在南阜村居住生活，目前系本市浦东新区三林镇南阜村九思队九思堂37号（以下简称九思堂37号）户主，户籍在册还有女儿潘某、外孙子冯某。2010年8月9日，被告经审核后，向原告发放造房用地许可证，同意原告建造二层楼房两间60平方米，占地60平方米。2019年4月23日，九思堂37号房屋纳入征收范围。原告认为，被告作出的被诉决定书既无必要，也无授权，且程序违法、认定事实错误，主要表现在：被告在听证会上当场提出拟作出被诉决定书法律依据与之前作出的《撤销行政许可决定事先告知书》法律依据不一致。被告在重新发放的事先告知书中，更正事实、理由、依据，但未重新举行听证，导致原告不知晓被诉决定书的相关依据，剥夺了原告的听证权利，没有合理时间供原告陈述申辩；九思堂37号房屋纳入征收范围后，被告的职能仅限于对*地征**范围内宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查，无权撤销行政许可，损害被许可人的信赖利益；1991年3月13日的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》中立基人赵某3被涂改为赵某某，1997年3月20日《三林镇村民建房用地申请表》增加原告、潘某，上述材料不是原告提供，更不是原告涂改；原告本就是赵某1户在1983年9月10日申请建造房屋时的立基人，赵某1户对原告宅内分户、建造房屋是知晓并同意的。被告作出的被诉决定书缺乏法律和事实依据，现原告诉至法院，请求予以撤销。
被告三林镇政府辩称，原告于2010年6月20日提出分户建房申请中的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》（1991年3月13日）经过涂改，原立基人赵某3被涂改为赵某某，提供的《三林镇村民建房用地申请表》（1997年3月20日），在家庭人员情况中增加了赵某某、潘某二人；原告提供的签署于2010年6月28日的《承诺书》及《家庭内部自然分户析产协议》上赵某1的签字并非赵某1本人签署。原告存在利用虚假材料采用欺骗手段取得行政许可的行为。被告经过调取档案材料、调查谈话、事先告知、举行听证等工作后，依法作出被诉决定书并送达，职权依据明确、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，要求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，申报日期为1991年3月13日、土地坐落于三林乡（镇）南阜村九思队、土地使用者为赵某1的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》显示，现有家庭成员为户主赵某1（农）、丈夫张某（居）、父亲赵某2（农）、女儿赵某3（农）、女儿赵某4（农）。房屋宅基地使用权情况一栏中记载，立基人口6人，立基日期1983年9月10日，占地面积合计128平方米。同期的《上海县农村（居民）宅基地使用权调查草表》显示，批建日期1983年9月10日，建房当时人口合计6人，其中农业人口5人、非农业人口1人。1991年9月16日的《审查意见》显示，确认赵某1户的宅基地总面积246平方米，其中主房93平方米，场地153平方米，自然走道28平方米。
1997年3月20日赵某1户的《三林镇村民建房用地申请表》显示，家庭人口情况为户主赵某1（农）、丈夫张某（居）、女儿赵某4（农）、女婿陈某（居）、孙女赵某5，该户以农具较多为由，申请造房。1997年6月9日，被告核发《三林乡村民造房用地许可证》（NO.004723），批准赵某1户建造2层楼房1间7平方米，加层2层楼房1间32平方米，共占地7平方米，建房后建筑总面积200平方米，建筑占地面积100平方米，宅基地总面积246平方米。
签发日期为2022年3月2日的户籍证明事项载明：赵某某，原地址上海市浦东新区三林镇南阜村九思堂2号，1965年报出生，1985年9月30日迁往杨思。地址三林镇南阜村九思队九思堂37号，2004年3月16日自上浦路69弄52号401室迁入该址，2004年6月10日同号分户。
2010年6月20日，原告以二姊妹分户建房为由被告提出建房申请，请求在赵某1户宅基地内申请自然分户，新建2层楼2间60平方米，建房后建筑总面积120平方米，宅基地面积100平方米，家庭人口情况为赵某某、女儿潘某，户籍性质为农转居。原告向被告递交《家庭内部自然分户协议》，主要内容为赵某1同意赵某某及其女儿在现在的宅基地内申请分户建房，立议人签名一栏有“户主赵某6、丈夫赵某2、大女儿赵某某、小女儿赵某4”。在被告处审核的原告申请建房材料中，1991年3月13日的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》记载的现有家庭成员“赵某3”被更改为“赵某某”，1997年3月20日赵某1户的《三林镇村民建房用地申请表》家庭人口增加了“赵某某、潘某”。
2010年8月9日，被告核发《三林镇村民造房用地许可证》（NO.0005357），核准原告建造二层楼房2间，共占地60平方米，其中原宅基地内建60平方米，建房后建筑总面积120平方米。备注说明一栏中标明“俩子女分户，沪集宅（上三）字第南阜-068号宅基地使用证收回”。同时，1997年6月9日核发的《三林乡村民造房用地许可证》（NO.004723）宅基地总面积修改为146平方米，备注说明一栏中记载“其女赵某某宅内分户，宅基地面积减少100平方米，为146平方米”。
另查明，2021年8月13日、9月2日、9月13日，被告委托上海市锦天城律师事务所的律师和律师助理对原告申请《三林镇村民造房用地许可证》（NO.0005357）一事进行调查询问。在对九思村当时负责民房管理的朱某和原负责水电、现负责民房管理的陆某良的询问中，朱某称建房申请表由原告填写，九思村生产队审核加盖生产队公章后，交村委会领导审核，并称原告不是赵某1户1991年宅基地使用权申报时的立基人，不满足2010年审批的分户条件；陆某良则称，对1991年立基人的情况不了解，建筑房屋的门牌号是九思堂37号，属宅内建造，在征收范围内。赵某3在询问中称，赵家姐妹共三人，老大原告赵某某、老二赵某3、老三赵某4；1991年时，原告因出嫁户口已经迁出；1997年申请造房时，其户口已经迁出，原告户口是否迁回不知晓；不知晓2010年6月28日的《家庭内部自然分户协议》，且称协议上的“赵某6”的签名非本人签字，也不认可1991年原告作为立基人的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》。赵某4在询问中称，不知晓2010年6月28日的《家庭内部自然分户协议》，协议上的“赵某6、张某”非本人签名，不了解原告成为1991年宅基地使用权申报表立基人的情况。在对原三林镇城镇管理中心负责农村建房审批的曹友良的询问中，曹友良称，当时原告有特殊情况，原告系出嫁后离婚户口迁回；原告申请建某，房屋已经造好，审批属特事特办；如果1991年、1997年的宅基地申请表中均有原告，则原告满足宅基地分户条件，若是涂改伪造，则肯定不允许。
2021年10月26日，被告向原告发出《撤销行政许可决定事先告知书》（编号：2021年3号），主要内容为：你户向本机关申请的《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）存在申请人不具备申请资格且不符合法定条件的事实。《中华人民共和国行政许可法》（自2004年7月1日起施行）第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）继续沿用上述规定，现依据《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）第六十九条第一款第四项的规定，本机关拟对你（户）作出撤销赵某某《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）的决定。该告知书尾部另告知原告，可以向被告提出陈述、申辩意见，或者前往被告*访信**办106会议室当面提出陈述申辩。
被告提供的标明时间为2021年10月28日上午10：00、地点三林镇南阜村村委的工作记录显示，当日记录事项为赵某某户《撤销行政许可事先告知书》送达情况工作，承办人为三林镇征收办工作人员倪某、南阜村书记瞿小芬、南阜村民房管理员陆某良。工作记录显示，承办人员无法与原告取得联系，原告家中无人，承办人员曾微信联系原告女儿潘某，但未有回复，在穷尽其他送达方式仍无法送达的情况下，将采取公告送达。2022年2月25日，被告通过区政府门户网站公告方式送达《撤销行政许可决定事先告知书》（2021年3号）。
2022年3月3日，原告申请对《撤销行政许可决定事项告知书》（2021年3号）所涉事项进行听证。原告在申请书中称，在申请造房用地过程中，原告如实填报材料，并未隐瞒情况、提供虚假材料；原告基于对三林镇政府的信赖，一直居住在九思堂37号，未再行建房、购房；九思堂37号房屋即将被征收时，撤销行政许可无意义，也无必要。原告委托律师作为听证阶段的代理人。2022年6月23日，被告向原告送达《听证通知书》，告知将于2022年7月6日9:30在被告*访信**办106会议室举行听证，由王寅担任听证主持人，符伟峰担任听证员、王昕担任记录员。2022年7月6日9:30至10:30，被告举行听证会，王寅、陆某良、杨晓君分别担任听证主持人、听证员、记录员。听证会中，被告处的调查人员提供材料称，在2010年6月20日建房用地申请时提供的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》（1991年3月13日）经过涂改，原立基人赵某3被涂改为赵某某；原告提供的《三林镇村民建房用地申请表》（1997年3月20日）经过涂改，在家庭人员情况中增加赵某某、潘某二人；原告在申请过程中提供的签署于2010年6月28日的《承诺书》及《家庭内部自然分户析产协议》上赵某1的签字并非赵某1本人签署。原告户某办理《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）时存在利用虚假材料以欺骗手段取得行政许可的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》（自2004年7月1日起施行）第六十九条条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）第六十九条第二款规定，被告拟作出撤销《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）的决定。原告委托出席听证会的代理律师则称，被告工作人员系听证会当日递交证据，未给原告预留充分时间进行质证；调查人员陈述的撤销行政许可的法律依据与《撤销行政许可决定事先告知书》（2021年3号）的法律依据不一致；调查人员认定原告涂改、伪造1991年和1997年宅基地使用权申报表的立基人没有证据。即便《家庭内部自然分户协议》中的签名是伪造的，但原告建某家庭成员是可以看到的，但没有在合理的时间提出质疑；被告应当在征收决定之前作出撤销行政许可决定，在征收决定作出后，被告无权再作出撤销行政许可决定；即便原告伪造宅基地使用权申报表，12年内为何无审查，九思堂37号房屋系原告唯一居住用房，被告作出撤销行政许可决定时应当予以赔偿。
2022年7月13日，原告代理律师向被告递交了听证会中调查人员提供证据的书面质证意见。
同日，被告向原告发出《撤销行政许可决定事先告知书》（更正）（编号：2021年3号-1），将拟作出撤销行政许可决定的事实、理由、依据更正为：你（户）在2010年6月20日建房用地申请时提供的《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》（1991年3月13日）经过涂改，原立基人赵某3被涂改为赵某某；同时，提供的《三林镇村民建房用地申请表》（1997年3月20日）经过涂改，在家庭人员情况中增加赵某某、潘某二人；另外，你户某过程中提供的签署于2010年6月28日的《承诺书》及《家庭内部自然分户析产协议》上赵某1的签字并非赵某1本人签署。故你户某办理《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）时存在利用虚假材料以欺骗手段取得行政许可的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》（自2004年7月1日起施行）第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）继续沿用上述规定。现依据《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）第六十九条第二款规定，拟对你（户）作出撤销《三林镇村民造房用地许可证》（证号：NO.0005357）的决定。该告知书尾部另告知原告，可以向被告提出陈述、申辩意见，或者前往被告*访信**办106会议室当面提出陈述申辩，并称针对更正后的事实、理由、依据，被告于2022年7月6日举行听证会，已经保障原告户要求听证的权利，故不再举行听证。当月22日，原告针对被告的《更正告知书》向被告递交了书面申辩意见。2022年8月9日，被告作出被诉决定书并送达原告。2022年8月30日，九思堂37号房屋遭拆除。
又查明，2021年12月30日，上海市XX局就被告的《关于撤销三林镇赵某某户造房用地许可证的请示》复函，称“经研究，请你镇按照《中华人民共和国行政许可法》、《上海市农村村民住房建设管理办法》相关规定，查明事实后依法处理”。
再查明，2019年4月，九思堂37号房屋纳入征收范围。
合议庭开庭审理结束后，被告向本院提供了原告和女儿潘某在1991年6月作为本市浦东新区原川沙县杨思村杨东村2队潘家宅5号房屋农村宅基地立基人的材料。本院多次组织双方进行调解，试图在本案一并解决原告*地征**补偿事宜，但终因双方意见分歧，致调解未成。
以上事实，由1991年《上海县农村（居民）宅基地使用权申报表》《上海县农村（居民）宅基地使用权调查草表》《上海县农村宅基地审查意见》、1997年《三林镇村民建房用地申请表》《三林乡村民造房用地许可证》（NO.004723）、户籍证明、《家庭内部自然分户协议》《三林镇村民造房用地许可证》（NO.0005357）、谈话笔录、《撤销行政许可决定事先告知书》（编号：2021年3号）、工作记录、听证申请书、听证通知书、听证笔录、授权委托书、《撤销行政许可决定事先告知书》（更正）（编号：2021年3号-1）、申辩意见、复函、被诉决定书、以及双方当事人陈述等为证。
本院认为，行政机关对涉及当事人重大权益事项的行政决定举行听证主要作用是，行政机关将违法事实及理由依据事先告知当事人，听取当事人的陈述、申辩，合理考虑其理由，查明案件事实，以审慎作出公正合法的行政决定。同时，听证也有利于增加行政机关的公信力。主导听证全过程的听证主持人、听证员，主持和开展的听证具有“准司法性”，在听证程序中具有独立的法律地位，故听证主持人、听证员的选择应当符合正当程序的基本法治原则。 从被告举证的材料看，2010年原告申请建某为水电工、现为南阜村民房管理员的陆某良，在被告作出被诉决定书过程中，已经作为承办人参与该项工作，被告在听证程序中又指定其作为听证员。虽然原告在听证过程中未对陆某良担任听证员提出回避申请，整个听证记录也未见有因陆某良参与听证而明显导致听证不公平、不合理的情形，但作为前期参与承办案件的工作人员，陆某良难免在听证会召开前就对该案件有倾向性意见，再作为听证员协助听证主持人时，难以防止偏见，难以排除对听证公正性的合理怀疑。故本院认定，被告指定陆某良担任听证员，有违正当程序原则，进而导致被诉决定书程序违法，应予以撤销。
法谚有云，“程序不备、实体不究”，本院在确认被诉决定书因程序违法且应当予以撤销的情形下，原本无需就事实争议进行评判，但鉴于被告作出被诉决定书是在征收决定作出之后，可能引发对执法目的合理怀疑，原、被告在案件审理中主要围绕事实争议展开陈述，被告曾表示若本院撤销被诉决定书将重新启动撤销行政许可的程序，故本院有必要在本案中厘清原、被告的争议，以回应各方关切。
首先，对于被告提供的1991年宅基地使用权申报表、1997年建房用地申请表和被告处保留的审核原告申请建某上述两份材料的差异。1985年原告户口迁往杨思，2004年方迁回九思队，故原告在1991年浦东新区统一开展宅基地使用权登记时，不可能是当时赵某1户的现有家庭成员，也不可能在1997年成为赵某1户申请翻建房屋时的现有家庭成员，故被告处保留的审核原告申请建某1991年、1997年两份材料如被告所主张，是经过涂改、增加的，在未有法定涂改、增加理由的情况下，上述两份材料的合法性本院不予认可。
其次，对于谁对1991年、1997年度申报表、申请表进行涂改、增加。1991年、1997年度申报表、申请表的原始出处在被告处，原始表格也系真实的。通常情况下，申请建房的材料由申请人提供，但审批原告建房申请时，作为宅基地使用权内档材料的1991年、1997年度申报表、申请表，是村民房管理员或其他负责建房审批工作的工作人员直接从内档材料中获取，还是原告从被告处获取后再作为申请材料之一递交，被告未能在庭审中举证证明。若系直接从内档材料中获取，则村民房管理员或其他工作人员有篡改的重大嫌疑。若原告是从被告处获取后递交，则篡改是当时的村民房管理员或其他工作人员所为，还是原告获取后篡改，抑或原告和村民房管理员或其他工作人员合谋篡改，被告均未举证证明。故被告在被诉决定书中直接认定原告涂改、增加了申报表、申请表内容，缺乏必要的证据支撑，属认定事实不清。被诉决定书撤销后，被告若重启撤销行政许可时仍认为原告涂改、增加申报表、申请表内容，并以此作为撤销行政许可的理由，则需查明上述可能存在的情况。
第三，对于原告是否是赵某1户的立基人。如前所述，1991年的申报表是浦东新区统一开展宅基地使用权登记时宅基地使用人填写，其中的现有家庭人口只表明该户填报时的家庭成员情况，而赵某1户的宅基地是在1983年9月取得，当时原告18岁，大概率也系建房申请时的立基人，这可能也是1991年申报表中立基人6人和现有家庭人员5人在数量上有差距的原因。
最后，对于原告在2010年是否具有申请宅基地建房的资格。即便原告是赵某1户1983年9月建某的立基人，也并不意味着原告在2004年户籍迁回后必然有资格申请宅基地建房。原告户籍曾在1985年因结婚迁出，于2004年迁回九思队，期间原告是否在他处已计入批准建房用地人员、是否因宅基地*迁拆**已享受补偿安置等情况，被告也需进一步查实。被告在庭审结束后提供了原告在浦东新区原川沙县杨思村作为宅基地立基人的材料，但该材料既不是作出被诉决定书时收集的证据，也非在本案举证期内提供，故不能作为被诉决定书的证据，本院不再就该材料进行质证。本院需要特别指出的是，被告公示的征收时可以确定为可申请建房人口的政策中，有针对因婚嫁户籍迁出后又迁回征收范围的宅基地立基人口的规定，被告应全面查实前述可能影响原告申请宅基地建房资格的因素，审慎作出判断。综上，被诉决定书程序违法、认定事实不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之定，判决如下：
撤销被告上海市浦东新区三林镇人民政府于2022年8月9日作出的《撤销行政许可决定书》（编号：2022-1）的行政行为。
案件受理费50元，由被告上海市浦东新区三林镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审判长 王剑晖
人民陪审员 张毅钧
人民陪审员 孙咏梅
二Ｏ二三年四月二十七日
书记员 王懿莹