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自2013年至今，我国PPP模式的实施由初期的快速发展进入了当下的严监管时代，政策层面亦由初期的模式推广逐渐转向合规性整治，相关部委相继出台了一系列的严监管文件。在这一态势下，如何有效识别和应对PPP项目的风险则成为了各市场参与主体尤其是社会资本方参与PPP项目的必修课。
鉴于本轮PPP模式兴起至今已逾八年，市场参与主体对PPP项目的风险或多或少都存在着一定的认识。但从实践层面的反馈情况来看，多数社会资本方对于PPP项目的风险认识较为朴素,仍囿于传统的施工模式思维，进而在风险应对策略层面呈现出了碎片化应对、随机化应对、理论化应对等特点，未能根据自身基本情况建立完整的风险识别和防范机制。
基于此，我们根据本所参与PPP项目的实践经验，以社会资本方的视角，从PPP项目风险简述、PPP项目风险形态和社会资本参与PPP项目的风险应对策略三个方面，对社会资本方参与PPP项目的重要法律风险及应对措施进行简要分析和阐述。囿于篇幅的关系，我们本次暂不对PPP项目中常见但社会资本能有效识别的风险（例如：不可抗力风险、建设管理风险、政治反对风险等）进行阐述。
一、PPP项目风险简述
PPP项目存在着参与主体多（涉及实施机构、政府出资代表、行政审批机构、联合体成员、项目公司、金融机构、保险机构、施工承包人、原料供应商等多个主体）、合作时间跨度长（按照财政部和发改委的相关文件要求，PPP项目合作期最低不得少于10年，原则上最高不超出30年）、涉及法律关系复杂（包括但不限于：实施机构和社会资本方的投资合作法律关系、项目公司和实施机构基于项目合同产生的法律关系、政府方与项目公司基于行政机关而产生的行政法律关系、项目公司与施工承包人之间的施工合同法律关系等）、外部不确定性因素较多的基本特点，导致PPP项目的风险类型、风险后果和防控难度远超出了传统工程施工项目。
鉴于项目实践的复杂性，故PPP项目中的风险种类也就相对较多。单从理论层面上来看，PPP项目风险主要包括项目本身合规风险、招标程序合规风险、法律变更风险、政府信用风险、公众反对风险、利率风险、汇率风险、融资风险、通货膨胀风险、市场收益不足风险、不可抗力风险、地质条件风险、环保风险、建设施工风险、第三方风险等。前述诸多风险中，部分风险或发生概率较低，部分应对机制较为明确，而社会资本方对此相对较为熟悉并能有效防范，故我们将其界定为一般类风险¹，本次暂不对其进行一一评析。
二、PPP项目风险形态
为便于论述，我们将本次拟重点分析的风险分为一类风险、二类风险，并分别从风险界定和风险防控两个角度进行分析。其中：一类风险主要指PPP合作机制本身所产生的风险，包括但不限于：项目合规风险、招标程序合规风险、政府信用风险、履约协助风险和法律变更风险等；二类风险则指向项目管理实施中可能产生的风险，例如：*地征***迁拆**风险、项目融资风险、项目公司控制力风险、绩效考核和项目收益风险等。在具体项目中，需要针对具体的风险形态，据项目情况进行具体分析，通过完整的风险识别机制对项目风险进行充分识别、评估和论证。
（一）项目合规风险
1．风险界定 ：根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），规范的PPP项目应当符合以下条件：
（1）属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
（2）社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
（3）建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
（4）项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
（5）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
（6）按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
实践中，PPP项目常见的合规风险主要表现在:项目未按照规定履行物有所值评价和财政承受能力论证；政府回购社会资本投资本金、兜底本金损失、向社会资本承诺固定收益、政府为项目债务提供担保或政府承担债务还本付息责任等违法违规举债担保等；以债务性资金充当项目资本金；未按规定设置合理的绩效考核机制或者虚化绩效考核机制固定政府支出责任；违规配置资源补偿,政府付费与土地收益挂钩等。
2．风险防控 ：项目的合规性风险贯穿项目识别、准备、采购、执行和移交这一全生命周期。为妥善应对项目合规风险，应将风险防控提前至项目识别和准备阶段，组织专业人员按照国家相关规范性文件要求，并结合项目的合规性要素全面评估项目的合规性。同时，需要注意的是，在完成前述评估的基础上，社会资本方项目实施过程中仍应严格按照合规性要求使项目持续满足相关要件，防止因实施过程的违规行为导致项目合规性风险的发生。
（二）招标程序合规风险
1．风险界定： 本项风险主要指向招标程序完成前社会资本方与招标人就PPP项目进行实质性谈判的和项目中标后社会资本方与招标人进行谈判改变招标文件的实质性内容这两种情形。例如：（1）社会资本方与PPP项目招标人签订相关合作协议且协议内容涉及PPP项目实质性内容、PPP项目提前进场施工²。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十五条的规定：“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。前款所列行为影响中标结果的，中标无效。”（2）社会资本方未能有效处理重要条款的沟通程序，在合规的反馈意见阶段未反馈核心意见，项目中标后，又通过合同文件谈判改变招标文件的实质性内容。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十九条的规定，“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”
2．风险防控： 招标程序合规性风险主要发生在项目识别、项目准备和项目采购阶段。因此，本项风险的防控应自项目识别开始持续至项目采购完成前，社会资本方在与实施机构沟通和洽谈的时候，应准确把握好PPP项目政策法规允许提前参与的程度。在前期合规的参与过程中，尽可能与招标人进行沟通，使招标文件符合相关合规性规定并与自身利益诉求相契合，同时应审慎评估与相关政府方提前签订的战略合作协议、框架合作协议等，避免进行实质性谈判以及中标后改变招标文件的实质性内容，尽可能消除合规性影响。
（三）政府信用风险
1．风险界定： 政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的影响，即政府履约意愿和履约能力不足所产生的风险。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）明确提出，“重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。”同时，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）第三十四条亦规定了“实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。”实践中政府信用风险可以说是PPP项目违约的重要影响因素，其往往表现为政府换届风险（例如：因政府选举或反腐等原因导致的领导调整时，新一届领导部分否定甚至全盘否定项目）、政府履约风险（政府以种种理由拒绝履约或政府财力状况不足以履约等）、政府决策风险（决策程序不规范、官僚作风较强、缺乏PPP的项目经验等造成项目决策失误和过程冗长）等。
2．风险防控： 政府信用风险主要发生在项目执行阶段，针对政府信用风险的防控，较为妥当的办法应是在项目识别阶段和项目准备阶段进行防控。首先，在项目识别阶段，应对拟参与项目所在地政府履约意愿和履约能力进行摸查，审慎对待政府信用较差地区的PPP项目。其次，在项目准备阶段，应着手处理好政府违约情形下的反制措施，尽可能通过实施方案和合同初稿中相应条款的安排实现前述反制措施。
（四）履约协助风险
1．风险界定： 本项风险主要指向PPP项目履约过程中政府方的履约协助问题，即应由政府方给予协助的事宜，在办理进程中因政府方原因迟滞甚至无法办理所产生的风险。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），政府方负有“时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等”的义务。同时，《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）也明确政府方一般应“负责或协助获取项目相关土地权利、提供相关连接设施、办理有关政府审批手续”。综合来看，本项风险主要体现为：审批程序延误、融资协助推脱及其他应协助事宜不予配合、合同谈判时“画饼充饥”（即将部分政府方义务搁置，转换为后续进行协助义务，实践中该类协助事项落地难度均较大）、配套基础设施迟迟不到位等。在实施过程中，政府方基于各种利益考量（尤其是经办部门、经办人员多立足于规避自身风险的立场不主动作为），缓办甚至拒绝办理应由政府方给予协助的相关手续，提高项目手续办理难度和要求，进而导致项目推进缓慢并有可能提高社会资本方的履约成本。
2．风险防控： 本项风险主要发生于项目执行阶段。针对该项风险的防控，除项目识别阶段对政府信用状况摸底之外，更应重视在项目准备阶段详细分析和梳理项目程序性要求。即：首先，应理清项目程序清单的同时梳理不同程序的迫切性和必要性，在实施方案中将重要的程序性事宜转化为政府方必须履行的义务，强化违约责任和损失补偿机制以及退出机制，以法律风险倒逼相关部门主动作为；其次，针对重要性相对较低的程序性事宜，应尽可能明确政府方责任单位和时序性要求，并就前述事宜的处理制定明确抗辩机制，尽可能降低由此产生的履约风险。再次，需要注意的是，鉴于项目执行阶段政府履约协助不确定性较强，项目合同谈判时应谨防政府方画饼充饥，即以后续协助为由将应承担义务转换为执行阶段协助履行，最终导致前述义务流于形式。
（五）法律变更风险
1．风险界定： 本项风险主要指项目合同签订后相关有权部门颁布、发布、修订法律、法规、部门规章等规范性文件，进而导致项目的合法性、项目财务测算、合同效力等基本条件发生变化，甚至直接导致项目的提前终止。鉴于目前我国PPP项目涉及的规范性文件效力层级较低，法律层面的PPP立法缺位，相关部委主导的部门规章等规范性文件的效力层级低、稳定性较弱且相互之间存在冲突，实践中法律变更风险的发生概率较大。根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）的规定，政府方应承担政策、法律等风险，但实际实施过程中，部分地方政府将超出其可控范畴的法律变更风险归入政治不可抗力，且在不可抗力的风险承担机制中采取模糊性表述，在当下法律变更风险发生概率较大的情况下，社会资本方由此可能遭受极大的损失。
2．风险防控： 法律变更风险主要显现在项目执行阶段，防控应集中在项目准备阶段。针对法律变更风险的防控，社会资本方应摒弃项目采购完成后再进行防控的错误思想，应将法律变更风险的防控提前至项目准备阶段，即在实施方案编制完成前应将法律变更的风险应对机制（包括风险承担主体、风险承担方式、补偿机制）予以明确，防止项目采购完成后政府方因实施方案和招投标程序的原因拒绝对法律变更应对机制进行调整。
（六）项目公司控制力风险
1．风险界定： 本项风险主要指政府干预风险和联合体内部决策风险。其中：政府干预风险主要指政府方过度干预项目公司自主经营决策。按照《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的要求，“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”。但是，实践中部分地方政府通过各种设置弱化项目公司的自主决策能力，例如：扩大政府方出资代表在项目公司中的一票否决权、以行政监管名义直接干预项目公司建设运营活动、部分地方政府甚至提出弱化项目公司地位等；联合体内部决策风险则主要指联合体成员在项目公司决策时各自为政，基于各自的利益考量作出不同的选择，尤其是部分联合体单位（例如承担施工总承包任务的联合体成员）与政府方达成某种一致损害项目公司和联合体整体利益。
2．风险防控： 本项风险贯穿在整个项目执行阶段。为保障项目公司决策统一和效率，排除政府方不当干预，建议对此项风险的防控应提前至项目采购阶段。首先，在项目合同谈判时（投资合作协议、股东协议、公司章程）等，应结合地方政府履约信用状况明确项目公司的自主经营范围，并合理限制政府方在股东会和董事会中一票否决权的范围。其次，针对联合体之间的决策统一问题，在联合体成员选择和组建时，应提前核实联合体成员的信用状况和履约历史，在必要情况下，可以通过联合体协议、一致行动人协议等强化联合体牵头人的决策能力，防止部分联合体成员为自身利益而损害整个联合体的利益。
（七）项目融资风险
1．风险界定： 是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性、金融政策波动、金融机构优势地位滥用等因素引起的风险，严重情况下甚至导致项目被提前终止。主要表现形式是资金筹措难、资金到位难、股权融资难。根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）的规定，社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险。并且，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）明确要求“国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。”总体上来说，鉴于最近几年PPP政策变动和金融政策的调整，社会资本方大多对资金筹措难和股权融资难均有一定的认识，但对于资金到位难这一问题往往较少给予关注。实践中，部分金融机构利用其优势地位或基于对金融监管政策的从严把握，常在合同约定资金到位条件之外增加新的要求，*款贷**合同条款内多列入一些主观性条款（例如*款贷**人认为等的表述，而不是根据实际情势判断是否存在影响*款贷**资金的安全性的情形），更甚者金融机构直接自行暂停融资资金的发放。
2．风险防控： 本项风险主要发生在项目执行阶段，该项风险的防控应提前至项目识别阶段。首先，针对资金筹措难问题，除常规的优化融资机构、强化与主要金融机构合作关系之外，应注意在项目识别阶段即着手首先评估项目的可融资性，根据评估结果决定是否继续跟进项目，若继续跟进，则应提前沟通有意向的金融机构，摸清金融机构的合作条件，并将金融机构的相关意见反馈给政府方，尽可能在项目采购/招标程序启动前与金融机构对相关问题的处理达成共识。其次，针对资金到位难问题，应组织有力的专业团队与融资机构进行富有成效的谈判，明确资金到位条件，合理设置相应违约责任。再次，针对股权融资难问题，应在项目阶段着手处理，在实施方案和合同文件中预留股权融资渠道（如股权的资产证券化），从规则层面降低股权融资的风险。
（八）*地征***迁拆**风险
1．风险界定： 主要指项目*地征**不及时导致项目实施无法按时推进，严重影响项目的融资安排和建设事宜，甚至可能导致项目融资还款时间节点错乱（例如：目前的融资安排多以预估的建设期节点为依据，部分项目征拆严重滞后，致使原定建设期满时项目建设内容仅完成不足一半，此时首笔项目*款贷**期限可能已经届满）。按照《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），PPP项目土地供给的方式包括政府提供和政府协助（主要针对项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得土地使用权的）两种。目前来看，囿于各项政策因素的限制，PPP项目的绝大多数用地均采取的是政府提供的方式。根据（财金〔2014〕156号）的规定，采取政府提供方式供给土地的，政府方应负责“完成该土地的征用补偿、*迁拆**、场地平整、人员安置等工作，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地。”实践中，项目征拆风险主要表现为：政府方因被*迁拆**主体的原因无法按时供地、政府方自身履约不力导致无法按时供地、项目建设用地涉及基本农田导致项目征拆严重滞后、项目合同中征拆延误责任设置不合理等。
2．风险防控： *地征***迁拆**风险主要发生在项目执行阶段，且风险发生概率较大。本项风险应着眼于系统防控，即有效降低该风险发生的影响，须在项目准备阶段、项目采购阶段和项目执行阶段分别采取措施。首先，在项目准备阶段，应对涉及的项目建设用地情况进行初步调查，评估项目征拆难度、项目征拆风险发生概率，并就征拆问题反馈意见；其次，在项目采购阶段，在前述评估和反馈的基础上，应围绕*地征***迁拆**风险的责任承担方式进行深度谈判，确保项目合同中关于*地征***迁拆**风险的责任承担方式与风险产生影响相匹配。再次，项目执行阶段，应完整评估项目征拆风险，妥善处理融资事宜，防止项目征拆风险传导至项目融资，同时优化项目建设时序安排，尽可能降低征拆延误导致的损失。
（九）绩效考核风险
1．风险界定： 作为PPP项目按效付费的重要措施，绩效考核本身并不会产生风险，本项风险主要指因绩效考核体系设置不当而产生的风险。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的规定，未建立按效付费机制的项目不得入库。此外，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）明确将“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”作为PPP项目的合规性要件之一。虽然财金[2019]10号文将绩效考核问题纳入了合规性管理的范畴，但因该问题较为重要，故本次将绩效考核风险单独列明。具体来说，绩效考核风险包括但不限于：考核指标设置不合理、绩效考核与付费挂钩比例不当、社会资本方关于绩效考核体系设置参与度低、绩效考核体系外部干预性强、绩效考核标准的主观性过强等。本项风险造成的直接结果就是绩效考核时项目公司绩效考核较难达标，绩效考核体系不足以切实反映项目运营情况，加上目前关于挂钩比例的严格要求，可能直接给项目公司和社会资本方产生巨额经济损失。
2．风险防控： 绩效考核风险主要发生在项目执行阶段，风险防控则应集中在项目准备阶段和项目采购阶段，且应以项目准备阶段的措施为主。在项目准备阶段，在合法合规的情况下，应组织专门人员针对实施方案中的绩效考核体系及时进行论证，尤其是针对指标设置的合理性、客观性、付费挂钩比例、考核人员组成机制、异议争端机制进行论证，并及时反馈意见。在项目采购阶段，针对尚未解决的问题应梳理出轻重缓急，围绕绩效考核中存在的重大问题进行谈判，防止风险和矛盾后移。
（十）项目收益风险
1．风险界定： 项目收益风险种类较多，例如建设、运营管理不善均可能影响项目收益。本次所述项目收益风险主要指因项目唯一性风险、市场需求变化风险以及退出机制设置不当所造成的收益风险。其中：项目唯一性风险则指向在特定竞争性区域内新建或改建其他项目，对PPP项目形成实质性的商业竞争（在污水处理项目和高速公路项目体现较为明确）；市场需求变化风险则由于技术更新、宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险（例如：高速公路项目需要考虑和应对出行方式逐渐转向乘坐高铁的变化）；退出机制不当风险目前多数社会资本方未给予足够重视，主要指向在项目退出情形下收益机制不合理所产生的风险（主要指向非正常退出，即提前终止情形下政府补偿机制不合理，例如：混淆股权退出和资产退出这两种不同方式下的付费基数差异问题）。
2．风险防控： 上述项目收益风险主要发生在项目执行阶段，鉴于前述内容涉及收益和价款问题，部分地方政府在项目采购阶段可能以实质性内容为由拒绝谈判。同时，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险”，从该文件的规定来看，整体上项目收益风险应列入社会资本方承担的范畴，若前期处理不当，后续项目实施过程中极可能给社会资本方造成极大的损失。因此，针对该项风险的防控则主要在项目准备阶段，即在项目实施方案编制和合同文件编制时应有效识别应对前述风险。其中：针对项目唯一性问题，应根据项目的经营/运营内容、付费机制、排他性经营的范围综合考量，进而合理设置排他性条款；针对市场需求变化问题，应首先结合对项目运营前景进行合理分析和预判，理清应由社会资本方和项目公司承担的风险范畴，在此基础上合理设置市场需求变化的风险应对机制；针对退出机制不当问题，应首先明确在非正常退出情形下政府方接收项目公司（即股权退出情形）还是项目资产（即资产退出情形），根据不同项目的具体情形调整设置符合责任承担方式的补偿机制，防止资产退出情形下政府方用股权退出公式补偿（即以项目资本金为基数计算补偿金额）。
三、PPP项目风险管控策略
如上所述，PPP项目中的风险类型较多、表现形态各异、风险后果严重，社会资本方关于PPP项目的风险防控难度极大。本次仅结合本所在PPP项目中的实践经验，从事前风险管理、事中风险管理、事后风险管理三个方面简要提出我们的建议。
（一）事前风险管理
事前风险管理是整个风险管理的基础和核心，主要包括风险识别和风险预案。为有效实现风险的事前管控，首先必须准确识别和有效识别潜在的风险领域，分析风险事件发生的可能性和危害程度，在这一基础上针对性建立风险应对机制，这是风险管控环节中最重要的步骤。结合本所参与的以社会资本方为服务对象的PPP项目经验来说，我们针对本环节的建议是提前介入和分清主次。
提前介入指风险识别机制应尽早启动，在PPP项目识别阶段即着手，重点关注发生概率较大和容易被忽视的风险。发生概率较大的风险中，因政府信用风险直接关系着履约协助风险、项目公司控制力风险、*地征***迁拆**风险、绩效考核风险的应对策略，故在事前风险管理过程中可重点关注政府信用风险，例如通过尽职调查核实项目所在地政府的履约意愿和履约能力历史状况。从我们为政府方服务的过程中来看，若在前期将与政府履约能力相关的风险后移，往往容易导致后期产生系列纠纷，严重影响项目的实施。容易被忽视的风险方面，结合国内目前PPP项目的实践来看，社会资本方在跟踪项目时往往重项目落地轻项目合规，在项目合规性和招投标合规性两个方面关注度不足，进而可能导致发生极大概率的风险传导，因此，在事前应集中各方面的专业力量对项目进行专业分析判断、对项目进行详细风险评估。
分清主次则指在提前介入识别的基础上，应准确界定风险的应对层级并明确应对方案。一般而言，政府信用风险、项目合规风险和招投标程序合规风险的重要层级较高，应予较多关注。实施过程中，应根据项目的具体情况评析各项风险的发生概率。例如：在项目实施层级较高的情形下（例如项目为省级项目，实施机构为省级职能部门），政府信用风险相对发生概率较低；在国家层面关于PPP政策变动较剧烈的时期，法律变更的风险概率相对较高，应予提前制定好风险预案进行防范。
（二）事中风险管理
事中风险管理主要指在前期有效识别应对的基础上，应着手建立完善的方案落实机制以执行前期风险预案。同时，鉴于PPP项目的多数风险仅可以降低发生概率和损失而无法得到彻底有效的化解，故而应着手建立有效的风险处理机制，通过行之有效的风险处理机制抑制风险所造成的损失。综合而言，在PPP项目的事中风险管理方面，我们建议构建行之有效的PPP项目风险预案落实机制和风险处理机制。
首先，预案落实机制方面 。多数社会资本方在PPP项目实践过程中，在事前针对项目的各项风险作了相对较合理的识别和应对，但在事中却疏于对前期风险应对预案的有效执行。实践中，前述情形经常出现在履约协助风险和*地征***迁拆**风险的事中管理，即前期针对政府方的履约协助和*地征***迁拆**均作了较为周密的风险应对方案，在实施过程中因项目融资和建设的原因而疏忽了前述方案的落实，导致风险未能有效控制，最终前述风险反而传递至项目融资和建设领域，影响了项目的整体实施进程³。因此，从社会资本方的角度来讲，可在前期风险识别应对的基础上，分别从“公司-项目公司”、“职能部门-职能部门”两个层面制定风险预案落实流程，构建权责明晰的管理机制。
其次，风险处理机制方面。 主要指在具体风险发生时，如何及时、准确、有效的处理风险。如上所述，PPP项目拥有参与主体多、合作时间跨度长、涉及法律关系复杂、外部不确定性因素较多的基本特点，因而部分风险在经历了风险识别、风险应对预案、风险预案落实三个环节后仍可能发生。以法律变更风险为例，即使针对该风险设置了较为合理的预案且预案得到有力的实施（例如：在项目实施过程中根据法律、政策变更情况及时调整PPP项目的部分合作细节，据此产生的合理成本按照合同约定亦得到了有效解决），但是部分法律变更所导致的风险仍然可能出现且处理难度相对较高⁴。针对这一问题，我们建议可从“部门-部门”和“内部-外部”两个维度着手构建风险处理机制，即在加强集团内部投资、财务、审计、法律等部门协同配合的基础上，有效整合外部专业机构的力量。
（三）事后风险管理
事后风险管理主要指对风险管理各个环节的事后评价，通过评价风险管理工作的开展情况来分析下一步项目风险管理的重点，主要包括动态阶段评价和静态终局评价两个方面。动态阶段评价即在特定阶段针对之前业已完成的风险管理工作进行评估分析，静态终局评价则指在项目退出后对项目全生命周期的风险管理工作进行评估分析。鉴于PPP项目的生命周期较长，故在前期实施阶段应着重于动态阶段评价，通过阶段性评价及时调整下一阶段的风险管理工作，同时可以为其他项目的实施提供经验借鉴。
目前来看，绝大多数社会资本方在PPP项目事后风险管理方面尚较为薄弱，主要是经办人员在处理相类似问题时的借鉴和部分总结，缺乏系统性总结和推广，未能有效发挥事后风险管理的重要作用。因此，在事后风险管理方面，我们建议，从横向（即不同项目之间）和纵向（即同一项目不同时期）两个角度，着重围绕朴素化、碎片化风险管理经验的提炼工作来展开，即通过定期的培训交流、座谈总结、专项评估报告等多种方式对前一阶段的PPP项目风险管理工作进行评析并形成条理清晰、逻辑缜密的事后评价结论，全面反馈上一阶段风险管理工作的利弊得失，在有效指导同一项目的下阶段风险管理工作的同时，以可复制、可推广的系统总结来指导其他项目风险管理的有序实施。
综上，我们本次从社会资本方角度出发，通过对本所参与的PPP项目实践经验的梳理总结，简要分析了社会资本方参与PPP项目时可能发生的风险，并针对实践中遇到的主要PPP项目风险形态进行了阐述，最后从社会资本方参与PPP项目方面着手提出了我们关于风险防控策略的三点建议。总体来说，鉴于PPP项目的投资体量较大，为有效防止PPP项目风险发生后所带来的破坏性影响，社会资本方应摒弃不科学的风险应对策略（即事前压缩成本不关注风险的识别与应对，风险发生后则试图通过后续的争议解决机制挽回损失），相反，应重视风险的事前防控和专业机构的提前介入，妥善借助第三方机构（例如：会计、税务、法律等）的专业技能，切实发挥事前管理的基本作用，有效提升事中风险应对的专业能力，做到问题的提前解决和专业化解决，最大化降低PPP项目风险对社会资本方自身的不利影响。
文中注释
1 例如：不可抗力风险、政治反对风险、利率风险、汇率风险、通货膨胀风险、地质条件风险、环保风险、建设施工风险、第三方风险等。
2 需要注意的是，本项风险主要针对不合规的磋商谈判。若政府方在招标条件（包括PPP项目合同主要条款）发布前，邀请通过资格预审的全部社会资本对合同文件草案提出修改意见或者公开征集社会意见，社会资本方与实施机构就PPP项目合同条款可进行沟通，为了方便项目实施、有利项目推进的目的可与实施机构谈判。但在项目进入正式招标采购阶段，社会资本与招标人不可以再就合同条款进行谈判。
3 例如：某PPP项目中，未能有效落实关于政府方履约协助和征拆的应对措施，导致政府方征拆不力（建设用地范围内涉及基本农田）、履约协助意愿不高，致使项目建设期延误近两年，整体打乱了项目建设和融资的时序安排。
4 例如：《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号文）下发后，因前述两份文件关于绩效考核挂钩比例相继进行了硬性调整，且二者的表述存在着一定的差异，此种情形下如何处理因前述政策变更所产生的项目风险相对较为棘手。
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