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承包的林地根据国家政策转为公益林，林地承包合同无法继续履行的，可以通过诉讼的方式请求判决解除土地承包合同，并一起解决补偿问题。若认为行政机关负有补偿责任而未履行的，可以通过诉讼的途径诉请行政机关给予补偿。但我国行政补偿，一般以征收为前提，非为征收林地的，行政机关不负有补偿责任。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4237号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯明奎。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅颜萍。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市丰都县人民政府。
再审申请人冯明奎、傅颜萍因与重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）、重庆市丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）不履行林业行政补偿法定职责一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终747号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院经审理查明，2005年1月31日，冯明奎、傅颜萍与重庆市丰都县包鸾镇红花坡村（以下简称红花坡村）二、三、四、五社分别签订了《集体森林林木林地承包合同》，承包了红花坡村二、三、四、五社的全部林地。2005年4月4日，冯明奎、傅颜萍分别在重庆市丰都县林业局办理了丰都县林使用权证字（2005）第01、02号《森林、林木、林地使用权证》。2005年8月24日，丰都县政府分别向冯明奎、傅颜萍颁发了丰都林证字（2005）第603195号、603196号《林权证》。2008年，冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林。2010年12月14日，重庆市第三中级人民法院作出（2010）渝三中法民终字第1351号、（2010）渝三中法民终字第1352号、（2010）渝三中法民终字第1353号民事判决，以冯明奎、傅颜萍承包的林地被划分为公益林，合同目的不能实现为由，解除了冯明奎、傅颜萍与红花坡村二社、四社、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2010年12月15日，冯明奎、傅颜萍与红花坡三社签订的《集体森林林木林地承包合同》也因上述理由被重庆市丰都县人民法院（2010）丰法民初字第1710号民事判决解除。2010年10月9日，丰都县政府以向冯明奎、傅颜萍颁发丰都林证字（2005）603195号、603196号《林权证》时相关资料不足，且未经依法公示为由，分别作出丰都府决〔2010〕12号、13号决定，撤销了前述两个《林权证》。冯明奎、傅颜萍不服，诉至法院，请求撤销前述决定。2011年11月22日，重庆市武隆县人民法院分别作出行政判决，驳回冯明奎、傅颜萍的诉讼请求。冯明奎、傅颜萍上诉后，重庆市第三中级人民法院于2012年3月13日分别作出判决，驳回上诉，维持原判。2013年12月8日，冯明奎、傅颜萍以丰都县政府、重庆市丰都县林业局（以下简称丰都县林业局）错误颁证给其造成损失为由，请求丰都县政府、丰都县林业局共同赔偿冯明奎、傅颜萍经济损失3697.35万元。丰都县林业局于2013年12月31日作出丰林行赔字〔2013〕01号不予赔偿决定。丰都县政府于2014年2月16日作出《不予赔偿告知书》。冯明奎、傅颜萍不服，提起诉讼，请求人民法院判令丰都县政府、丰都县林业局赔偿冯明奎、傅颜萍经济损失3697.35万元。2014年12月19日，重庆市武隆县人民法院作出行政判决，驳回冯明奎、傅颜萍的赔偿请求。冯明奎、傅颜萍不服，提起上诉。重庆市第三中级人民法院于2015年3月23日作出生效判决，驳回上诉，维持原判。2015年12月27日，冯明奎、傅颜萍分别向丰都县政府和重庆市政府邮寄行政补偿申请书，以其承包的林地被划分为国家公益林，导致签订的承包合同被解除，给其造成损失为由，要求二行政机关按照政策规定对其作出行政补偿3692.15万元。2016年2月22日，丰都县政府作出《不予补偿决定书》，并以邮寄方式送达给冯明奎、傅颜萍。送达给冯明奎的邮件因“外出打工，收件人申请退回”被退回。重庆市政府未对冯明奎、傅颜萍的申请作出答复。2016年3月1日，冯明奎、傅颜萍提起本案诉讼，请求人民法院依法判决重庆市政府、丰都县政府按照法律、政策的规定共同对冯明奎、傅颜萍的损失给予行政补偿3692.15万元，包括青苗补偿767.2万元，土地补偿2301.6万元，生态效益补偿623.35万元。
重庆市第三中级人民法院一审作出（2016）渝03行初6号行政判决认为，本案系冯明奎、傅颜萍认为重庆市政府和丰都县政府不依其申请履行林业行政补偿法定职责而提起的诉讼，丰都县政府和重庆市政府系适格被告。根据《中华人民共和国森林法》第十条，国家林业局、财政局《国家级公益林管理办法》第五条和《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款的规定，林业行政主管部门系公益林事务的管理机关，具有落实相关补偿资金的职责。丰都县政府在无职权的情况下作出的《不予补偿决定》，对冯明奎、傅颜萍申请补偿的事项作出实体处理不当，予以指出。冯明奎、傅颜萍要求重庆市政府和丰都县政府履行公益林补偿职责，无法律依据，对其诉讼请求一审法院不予支持，故判决驳回冯明奎、傅颜萍的诉讼请求。
冯明奎、傅颜萍提起上诉，重庆市高级人民法院二审作出（2016）渝行终747号行政判决认为，本案争议焦点是冯明奎、傅颜萍是否应当获得青苗补偿费、土地补偿费和生态效益补偿费。关于青苗补偿费、土地补偿费的问题。本案系2008年冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林，导致冯明奎、傅颜萍通过对承包森林的采伐实现收益的合同目的不能实现而产生纠纷。本案中，冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林的行为并非行政征收，冯明奎、傅颜萍据此主张青苗补偿费和土地补偿费缺乏事实和法律依据。关于生态效益补偿费的问题。根据相关规定，林业行政主管部门系公益林事务的管理机关，具有落实相关补偿资金的职责。重庆市政府和丰都县政府并非发放森林生态效益补偿资金的主体，冯明奎、傅颜萍要求重庆市政府和丰都县政府履行公益林补偿职责，无法律依据。故重庆市高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
冯明奎、傅颜萍不服，向本院申请再审称，（一）一审判决中认定的具有落实补偿资金职责的林业主管部门，未在开庭时参加诉讼系程序违法；二审法院未开庭审理，属枉法裁判。（二）冯明奎、傅颜萍因承包森林被确定为重点公益林而造成的经济损失依法应获得政府补偿。（三）原审法院未就被诉政府行政行为是否构成侵权、侵权的主体责任单位、侵权造成的损失等予以查明，严重损害其合法权益，违反法律规定。综上，请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
本院经审查认为，本案的争议焦点是冯明奎、傅颜萍向重庆市政府与丰都县政府主张行政补偿是否应予支持。关于青苗补偿费、土地补偿费的问题。冯明奎、傅颜萍的涉案承包林系被确定为国家重点公益林，并非行政征收，其向重庆市政府与丰都县政府主张青苗补偿费、土地补偿费缺乏事实和法律依据。关于生态效益补偿费的问题。国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家级公益林的保护、建设和管理。2014年财政部、国家林业局联合制定的《中央财政林业补助资金管理办法》第十一条规定，森林生态效益补偿用于国家级公益林的保护和管理；第十六条规定，林业主管部门应与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订国家级公益林管护合同。国有单位、集体和个人应按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取森林生态效益补偿。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》第十一条：“各区县（自治县）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表（见附表4）和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册（见附表5）核拨资金。并通过兑付代理机构于五个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任受托人”。根据上述规定，林业行政主管部门系公益林事务的管理机关，具有落实相关补偿资金的职责，重庆市政府与丰都县政府并非发放森林生态效益补偿资金的主体。冯明奎、傅颜萍向该两行政机关主张生态效益补偿费，缺乏法律依据。冯明奎、傅颜萍关于重庆市政府与丰都县政府应予其行政补偿的申请再审理由不能成立，本院不予支持。
另，经审查，冯明奎、傅颜萍的其他申请再审请求及理由，尚不足以否定原审生效判决，本院亦不予支持。
综上，冯明奎、傅颜萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回冯明奎、傅颜萍的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 潘勇锋
审 判 员 郭载宇
二〇一七年十二月八日
法官助理 苏国梁
书 记 员 谌虹蓉