以下文章来源于中国政法大学学报 ，作者王健
来源 | 北*法大**宝法学期刊库
《中国政法大学学报》2022年第3期
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“五院四系”的未来
“五院四系”的概念从出现到今天，行程已有70年。在1978年以前近三十年的时间里，它几乎代表了中国法学教育机构的全部，在艰难曲折发展中为社会主义政权建设和制度建设培养了约两万名政法专业毕业生，包括本科生19532人，研究生468人。改革开放后重新开启法学院校大门，首先就是从复办这些院系和恢复招生起步的。1977年北*法大**律系、吉林大学法律系、湖北财经学院招收了恢复高校后的第一批法律专业学生。1978年西南政法、中国人民大学法律系恢复招生，同年北大、清华等高校联名举办的分校（今北京联合大学）也招收了法律专业学生。1979年北京、西北、华东三所政法学院同时恢复招生。第二年武汉大学法律系恢复招生。司法部恢复设立后，立即着手重建中南政法学院并于1984年恢复招生。至此，新中国成立初期调整成立的政法院系迅速得到全部恢复。但形势的发展并未使设校办学的热情就此止步。在贯彻落实十一届三中全会精神和中央号召尽快恢复政法院系，加快培养司法人才指示的强力推动下，“五院四系”以外的其他一些高校也敏锐地抓住这个历史机遇，迅速加入到创办法科的行列当中。
第一个做出迅速反应的是安徽大学，该校1979年即开始招收法律专业本科生。1980年复旦大学、杭州大学（1998年组建为今浙江大学法学院）、厦门大学、中山大学、山西大学、郑州大学、天津师范大学，1981年*京大南**学、南开大学、山东大学、河北大学、辽宁大学、黑龙江大学、贵州大学、云南大学、*疆新**大学，1982年中央民族大学、内蒙古大学、苏州大学、南昌大学、青海民族大学，1983年湘潭大学、深圳大学、汕头大学、广西大学先后加入到招收和培养法律学生的行列。到1984年对外经济贸易学院、四川大学、兰州大学、首都经济贸易学院以及上面提到的中南政法学院开设法学专业招生时，设置政法院系或专业的总数已达41个，覆盖全国27个省（自治区、直辖市），绝大部分省区市都至少有一处培养法律人才的专门机构，成为推动当地和周边法治建设事业发展的中心。在之后的几十年间，法学院系数量如春笋怒发，持续增长。
随着机构数量的增加，法律专业学生的招生规模也在不断扩大。法科学子弦诵之声遍满神州大地。1980年全国招收法律专业学生2557人，首次超过“*革文**”前招生数量最多的1956年（2516人）。之后我国高校设置法学专业的数量和招生人数持续增加，到1999年设置法学专业的高校数量已增加到186个。最近二十多年，高校的法学专业数量更是新增447个，占目前全国设置法学专业高校总数的70%。这些新设的法学专业主要创办于新世纪的第一个十年，三本高校是增量的主体，尤其值得注意的是，仅2004年这一年教育部竟批准设置了165个法学专业！直到2007年以后，每年新设法学专业的数量才回落到个位数。近年来，有些学校在市场和评估压力下开始主动撤销法学专业，纠正盲目开办法学专业的迹象有所显现。
我国法学院系的数量，从“五院四系”到今天的规模，根本上得益于时代确立的主题。而在庞大数量规模的表象之下，也深刻地反映出我国政法教育发展中值得总结的许多经验和问题。这个经验总结和反思在把握新发展阶段、贯彻新发展理念和构建新发展格局的今天尤为重要。
首先，“五院四系”本身承载了我国社会主义法学教育事业发展正反两方面的经验，全面梳理和系统总结这段历史，可以为理解当下法学教育面临的许多问题提供借镜，并且为更好地把握未来发展方向提供依据。历史地看，“五院四系”在布局设立时，就充分考虑了我国近代历史上法学院校过度集中在东南沿海和少数通都大邑的问题，不利于有计划地全面开展社会主义建设的实际需要。如果没有上世纪五六十年代全国均衡布局政法院系打下的这个基础，改革开放后全面恢复和发展社会主义民主与法制就很难顺利推进。从办学目标和功能定位看，“五院四系”代表了独具中国特色的政法教育组织模式，其办学模式为形成中国特色社会主义法学教育体系提供了示范样本。“五院四系”的创设与发展，体现了中国*产党共**为巩固社会主义政权和全面开展社会主义建设培养政法人才的坚定意志，体现了举办政法教育坚持全国一盘棋和东西南北中大一统的战略远见和工作部署，体现了集中力量办大事的心胸魄力和工作思路。长期以来，“五院四系”为培养新中国社会主义法制建设需要的大批法律专门人才奠定了重要基础，为培养改革开放和社会主义现代化建设需要的法治人才发挥了重大作用，作出了历史性贡献。我们可以借助一个例子、从一个侧面来具体说明政法院系的办学目标与其毕业生从业的职业符合度与职业成就之间有着怎样一种内在的关联。对2021年2月全国31个省级法检两院在任62位法院院长、检察长的本科毕业院校情况的统计结果显示，政法院系毕业生的占比极为显著，最多的依次是西南政法大学（14人）、西北政法大学（12人）、中国政法大学（8人）、华东政法大学（7人）以及北京大学、武汉大学、吉林大学、山东大学、厦门大学等等。仅这四所政法大学毕业生的占比就高达66%。省级司法两长的情况如此，祖国东西南北广大基层司法机关法律工作者的情况更是可想而知。
这个例子的表象背后，包含了两个不言而喻但又意味深长的道理，其一，*党**和国家举办法学院校的最终目的，就是为了给各级政权机关、政法机关和社会需要培养符合条件的法律人才。办教育者如果不能充分认识到这一点，不算这个政治大账，终日处心积虑、煞费苦心地跼蹐于如何把高校分为三六九等，如何把学科专业划分为ABC，则必倒置本末，背离初衷而难有作为。其二，评价一所法学院校的办学成就，不是把短短几年里的几个状态数据收集到一起然后代入公式那么轻松简单，而要看它到底在什么条件下培养出了什么样的人，为国家和社会做出了怎样的贡献。用那种缺乏历史眼光、狭隘的质量观和行业实践检验的评估方案去评估法学院校，其动机从根本上值得怀疑。
第二，“五院四系”必须在不断发展变化的形势条件下作出相应的调整和重新定位，以应时代要求。“五院四系”的发展总是与不同时期、不同阶段法治建设的目标和任务紧密联系在一起的。这是所有法学院校存在价值的根本所在。在推进全面依法治国时代背景下，法学教育的发展战略必须要牢牢把握“基础性”和“先导性”这两个基本概念。“基础性”是相对于为构建法治体系提供保障角度而言的，就是说它是整个法治体系大厦的根本支撑，没有这个支撑，则大厦将倾，法治体系无以矗立，法治机器便不能运转。“先导性”则是指基于法治人才培养过程周期较长的特点，要着眼于促进和形成未来的法治状态，对当下法治人才培养工作作出前瞻性安排和发展趋势预测。“基础性”和“先导性”当然不是抽象的概念，它必须有所附着，而这个附着的载体就是法学院校。要建设有力的法治保障体系，要发挥好法学教育的基础性和先导性作用，就必须建设一批高质量的法学院校。从目前法学院校的体量来看，“五院四系”在全国法学院校系统中占有举足轻重的地位。据统计，“五院四系”法学专业师资的数量约占全国主要法学院校的四分之一，培养的法学博士、法科硕士数量分别占总量的三分之二和三分之一以上（见表1）。因此，无论从历史传统、办学定位，还是从区域布局、条件优势，都决定了“五院四系”必须在法治人才培养工作中肩负义不容辞的重大使命。
同时要看到，以“五院四系”为代表的全国主要法学院校格局是时代的产物，是历史的产物，不能一成不变。改革开放四十年来，随着“五院四系”办学成效的显现、更多新办法学院校对法学师资的需求动力，其许多优秀毕业生也投入到新办法学院校的行列之中，这促成了国内一些著名高校法科的复兴，并且在不长的时间里取得显著的发展成就。清华大学、上海交通大学以及上世纪前叶即已形成法科办学传统的综合大学法学院的复办，皆其著例。有理由相信，在建设法治中国的发展进程中，这些法学院校都将扮演越来越重要的角色。
表1 “五院四系”法学学师资与毕业法科研究生占比情况（截止2015年）
注：本表数据来源于全国第四轮学科评估144所参评法学院校提供的公示材料（2012年1月1日至2015年12月31日）。此次评估参评单位为法学硕士以上授权点。因技术原因个别数据不尽准确，但不影响一般评价。
随着改革的不断深入，一些新问题也会摆在所有法学院校的面前，特别是法学专业设置规模与办学效益、人才供给与市场需求、教育政策调整与资源配置等，对包括“五院四系”在内的所有法学院校带来挑战。例如，多科大学法学院如何建立与法治实践的制度性联系，政法大学如何在守住办学初衷使命与调配办学资源方面保持必要地、合理地平衡，如何在协调学术取向和职业导向两者之间求得统一，这些都是影响法学院校今后发展需要考虑的问题。需要特别注意的是，主要受教育政策的引导和影响，五所政法院校的法学成分已较二十年前有了明显下降。根据对2021年6月五校毕业法科研究生（含法学硕士、博士和法律硕士）的专业和数量统计（见表2），中南财经政法大学毕业的法科研究生仅占该校总量的26.78%，本校名标记“财政政法”字样，其实法学已成单科财经大学举办法学院之状。而其他四校的比例约在71%到79%，也就是有21%到29%是法学以外专业的研究生。
表2 五所政法大学法科与非法科毕业研究生数量与结构（截止2021年6月）
本表统计数据由中国政法大学、西南政法大学、华东政法大学、西北政法大学、中南财经政法大学研究生教育管理部门负责人提供，作者为此深表感谢。
的确，在过去二十多年时间里，五所政法院校都增设了较多法学以外的学科专业，既有文史哲，也有政经管等诸多学科专业大类，或因为升格大学的政策限定，或以发展新兴交叉学科的名义，也有政法院校内部公共基础课升格办学的动机等等。个别政法院校甚至提出要在“十三五”期间建成40个规模的本科专业体系，然而这势必影响法科办学资源分配甚至办学初衷。实际上，对于政法院校的多科化发展，教育界与政法实务界的看法并不一致。个别政法院校盲目扩充法学以外专业的办学，引起了政法实务部门的不解和不安。从法学学科的特性来讲，理论上讲，完全可以围绕法学建立一个包罗万象的全科大学，因为法学与所有的学科存在着普遍联系，但这显然是不可能也行不通的。四所综合大学法学院的办学一般不会涉及政法大学的多科办学问题。但对于政法院校而言，法科与法学以外学科的资源分配比例、校内法科各二级办学单位的制度化设计标准，的确是一个需要关注和讨论的问题。
第三，“五院四系”作用的发挥与未来发展必须突破现行法学院校管理体制机制上的障碍。新中国成立后，在*党**的领导和各方面的共同努力下，我们对政法院系的管理体制进行了长期探索。今天回过头看，其焦点主要集中在对于法学院校管理体制的两个问题上面：一是如何处理中央与地方的关系，二是如何协调政法部门和教育行政部门的关系。关于前一个问题，历史和实践都充分表明，对于法学院校实行中央统筹直接管理，有利于法学教育的全面与协调发展；而将法学院校全部或大部分下放地方政府管理，则不利于法学教育事业的发展。这不光是地方政府有无足够财力支撑办学的经济问题，根本上它是一个政治问题，是治国理政是否需要法治的问题。华东政法为什么比其他政法院校多撤销过一次，中南政法为什么下放后即被撤销直到改革开放前再未恢复，西南政法为什么在下放期间与地方公安院校和行政学院合并办学，院系调整后新建不久的西北大学法律系为什么很快又被重组而不能独立存在，这些都充分说明：法学院校管理体制摇摆于中央与地方之间，在地方则被弱化甚至消亡；在中央则蓬勃发展，这是社会主义法治建设探索过程中的一条重要经验。
关于第二个问题情况比较复杂。法律人才培养既有符合法律职业和法治实践要求的一面，又有需要反映或体现一般人才培养规律和特点的属性。基于法律人才培养的这两种属性，法律人才的培养工作将同时涉及行业管理部门和教育主管部门的管理职责，如果这两个相关部门之间不能建立起某种明确、合理、有效的分工协作机制，那么久很容易产生法学院校到底由谁来负责、到底由谁来管理的问题。这个问题在我国近代国家治理体系构建之初即已出现。从修律大臣沈家本在法部开办京师法律学堂与学部不断试图介入的办学权争端中，就真实反映出解决部门权限划分的矛盾与涉及利益重新分配问题面临的重重困难。上世纪五十年代院系调整后成立的政法学院，最初也存在政法部门和教育行政部门“似管似不管”的问题，后来在时任政务院政治法律委员会副主任*真彭**的协调下，才明确大区撤销后“四个政法学院归中央司法部领导”的管理体制。司法部虽然在1959年被撤销，但政法学院仍由最高人民法院代表政法部门进行管理，直到1979年恢复设立司法部，政法院校又重归司法部管理。
2000年高校管理体制改革下放四所政法院校（中南政法因与教育部属的中南财大合并而不再独存），尽管另有其政策考量，但就政法院校来讲，这一举措在理论上背离了法律人才培养的特殊规律和法学教育的双重属性，在实践上它体制性地割断了法学教育与法律职业的联系，不同程度地削弱了这些院校对原有全国几个大区法学教育事业发展的辐射功能和示范引领作用，导致了中央对全国法律人才发展规划予以统筹和宏观调控的失控，紧接着就出现了法学专业数量暴增（仅2004年就批准开设了165个法学专业）与基层政法队伍严重匮乏并存的局面。2008年由中央政法委主导并联合中央、国家和*队军**共15个部门实施的政法干警招录培养体制改革工作，实际就是为了矫正法学教育管理失控局面的一项补救措施。“立格联盟”的成立也是基于这样一个背景，它要在有限程度上超越人为设定的隶属关系的框定，尽可能地弥补政法教育不能满足法治建设实际需要的缺陷。总的来看，目前法学院校脱离政法部门的管理是造成法学教育与法律职业脱节的体制原因，是制约法治人才培养事业发展的体制机制障碍。
*党**的*八大十**以来，中央明确提出要创新法治人才培养机制的重大任务。习*平近**总书记2017年5月3日在考察中国政法大学座谈会上更是明确指出，“要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强校企、校地、校所合作，发挥政府、法院、检察院、律师事务所、企业等在法治人才培养中的积极作用”，这样才能把法学理论和司法实践更好结合起来，才能把社会主义法治国家建设实践的最新经验和生动案例带进课堂教学中。2020年11月16日，习*平近**在中央全面依法治国工作会议上讲话再次提出“推进法学院校改革发展，提高人才培养质量”的重大任务。因此，解决法学院校管理体制问题，根本上要求有关主管部门深刻学习领会和切实贯彻落实习*平近**总书记关于法学教育和法治人才培养的重要指示精神，真正把推进全面依法治国的各项措施和要求落到实处。
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