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☑ 裁判要点
在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4583号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:刘发友，男，1954年4月6日出生，汉族。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:四川省遂宁市水务局。住所地：四川省遂宁市船山区遂州中路648号。
法定代表人：李元建，该局局长。
再审申请人刘发友因诉四川省遂宁市水务局（以下简称遂宁市水务局）、四川省水利厅其他行政行为一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终6号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李涛组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
刘发友以负有水资源直接管理责任的遂宁市水务局没有依法履职，任洪水患难长达十多年之久，导致其经济损失为由，向四川省水利厅申请行政复议。四川省水利厅于2015年3月12日作出的《四川省水利厅关于刘发友申请行政复议的不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定》）。刘发友不服，向四川省成都市中级人民法院起诉，请求依法确认遂宁市水务局存在行政不作为；撤销四川省水利厅作出的《不予受理决定》，并判令四川省水利厅重新作出行政复议处理决定。
一审法院认为：刘发友认为遂宁市水务局存在行政不作为，据此申请行政复议，不服四川省水利厅作出的《不予受理决定》提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第六条关于“行政诉讼法第二十六条第二款‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，本案中四川省水利厅作出《不予受理决定》不属于维持原行政行为的情形，四川省水利厅及遂宁市水务局不是适格共同被告。经法院释明，刘发友坚持本案全部诉讼请求。其中，刘发友对遂宁市水务局行政不作为提起的诉讼不属于该院管辖，其提起诉讼不符合受理条件。据此，一审法院据此于2015年8月24日作出（2015）成行初字第326-1号行政裁定：驳回刘发友对遂宁市水务局的起诉。
刘发友不服一审裁定，向四川省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，依法管辖本案。二审法院以与一审裁定基本相同的理由，于2016年5月11日作出（2016）川行终6号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。
刘发友不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，确认遂宁市水务局未尽到水资源管理职责，构成行政不作为；依法确认四川省水利厅作出的《不予受理决定》违法并予以撤销，由四川省水利厅重新作出行政复议决定。主要事实和理由为：遂宁市水务局负有直接管理水资源的责任。遂宁市水务局没有依法管理地表自然水，致使其种植的庄稼遇下大雨就被洪水冲淹，是直接导致其经济损失的主要原因。原审法院以无管辖权为由驳回其诉遂宁市水务局因行政不作为导致侵犯其合法承包经营权和收益权一案，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，即“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”。
本院认为：在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。刘发友在本案中的诉求为“确认遂宁市水务局存在行政不作为；确认四川省水利厅作出的《不予受理决定》违法并予以撤销，由四川省水利厅重新作出行政复议决定”，既直接起诉了原行政行为，又起诉了起诉复议机关不作为。在刘发友经法院释明后拒不变更诉讼请求的情况下，虽然原审法院以刘发友对遂宁市水务局行政不作为提起的诉讼不属于该院管辖为由驳回起诉理由欠妥，但裁定驳回起诉的结果亦无不妥。
综上，刘发友的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人刘发友的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 李 涛
二〇一七年七月五日
书记员 李林涛