西安铁路运输中级法院行政裁定书
（2023）陕71行终1457号
上诉人（原审原告）XXXXXXXX。
被上诉人（原审被告）XXXXXXXX。
上诉人XXXXXXXX（以下简称XXXXXXXX）因诉被上诉人XXXXXXXX（以下简称XXXXXXXX）行政处理一案，不服西安铁路运输法院（2022）陕7102行初3233号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对行政行为合法性审查，是人民法院应当对行政行为的合法性进行全面、客观的审查，对行政行为审查的主要内容包括：主要证据是否充足，适用法律是否正确，是否违反法定程序，是否超越职权，行政行为是否存在明显不当几个方面。无论原告是否对前述几个方面提出异议，人民法院都必须全面逐一进行合法性审查，但该诉最终能否获得审理判决，还要取决于该诉的内容。而诉讼请求反映了诉的内容及所诉的行为，诉讼请求的不同会导致其指向不同的行为，而该行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围，是否符合法定起诉条件，是决定该诉能否获得最终审理判决的重要前提条件。
本案中，原告起诉时诉讼请求为“1.请求法院确认被告对XXXXXXXX锁定申报系统的行政行为违法；2.由被告承担本案件的诉讼费用。”2022年12月9日经本院释明，原告将原第一项诉讼请求变更为“请求法院撤销被告对原告作出的将原告纳入风险纳税人管理的行为。”但庭审时，原告又将诉讼请求当庭坚持明确为“1.请求法院依法撤销被告对原告纳税报税系统进行锁定的行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。”因此， 原告本案的诉讼请求指向的是被告对其纳税报税系统进行锁定的行为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定，原告应当提供证据证实被告确实实施了对其纳税报税系统进行锁定的行为，以证实其起诉符合法定起诉条件， 但原告所提供的证据仅能证实其增值税发票系统金税盘*票开**被限制，无法直接证实是由被告实施了锁定原告纳税报税系统的行为。
而被告认为其根据《增值税发票风险管理办法（试行）》（税总发〔2018〕51号）第二十五条的规定，实施的是将原告纳入增值税发票管理系统风险纳税人名单管理的行为，并未实施锁定原告纳税报税系统进行锁定的行为，同时提供相应证据和法律依据予以证实。
根据《增值税发票风险管理办法（试行）》（税总发〔2018〕51号）第二十五条第（五）项“风险应对部门采取以下一项或多项措施实施风险应对。……（五）限制性措施。税务约谈无法联系或两次无故不到的，风险应对部门可会同主管税务机关采取下列一项或多项风险防范措施。1.增值税一般纳税人核定发票最高*票开**限额不得超过一万元，月发票发放数量不得超过10份；增值税小规模纳税人核定发票最高*票开**限额不得超过一万元，月发票发放数量不得超过10份；2.调减增值税发票最高*票开**限额及发票发放数量；3.限制提高或临时提高增值税发票最高*票开**限额及发票数量；4.限制离线开具发票；5.限制*开代**发票；6.限制开具发票；7.限制使用电子税务局（含网上办税平台、微信办税、税务APP等）等渠道办理网上申领发票、网上抄报税、网上申报、自助办税终端及邮寄配送发票等便捷办税方式；8.限制办理税务登记迁移和注销手续；9.纳入增值税发票管理系统风险纳税人名单管理；10.税务总局、省税务机关依法确定的其他风险防范措施。……”的规定，将纳税人纳入增值税发票管理系统风险纳税人名单管理的行为和锁定纳税人的纳税报税系统的行为并非同一行为。
同时， 在被告否认其作出对原告纳税报税系统进行锁定的行为的情况下，结合原被告证据及原告所称被锁定的增值税发票税控*票开**软件（金税盘版）的监制单位系国家税务总局，研发单位系航天信息股份有限公司的事实，无法推定被告实施了锁定原告纳税报税系统的行为。因此，原告的现有证据无法证实被告直接实施了将原告的纳税报税系统进行锁定的行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。经本院充分释明后，原告当庭坚持不予变更诉讼请求，其应自行承担因其所坚持的诉讼请求指向的行为无法被证实属于被告所实施，继而不符合起诉条件的不利法律后果。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原告的起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告XXXXXXXX的起诉。案件受理费50元，退还原告XXXXXXXX。
上诉人XXXXXXXX上诉称，上诉人单位于2004年1月2日注册，长期以来一直守法经营，按章纳税。 在2022年5月末，上诉人单位工作人员（会计）准备使用电脑进行发票申报环节时，发现发票系统不能正常使用，询问税务专员后被告知因被投诉所以系统被锁。上诉人一直未收到书面通知，现上诉人因被上诉人的违法行为致使不能开具发票，不能正常开展业务。被上诉人的该违法行为没有事实和法律依据。现提起上诉，请求撤销西安铁路运输法院（2022）陕7102行初3233号行政裁定，依法审理该案。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条规定，第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。本案一审法院认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回了上诉人的起诉。故本案审理重点为上诉人的起诉是否合法，一审裁定是否确有错误。本案上诉人的诉讼请求为：确认被告对原告锁定申报系统的行政行为违法。
经审查，上诉人所诉申报系统系国家税务总局监制，航天信息股份有限公司研发的“增值税发票税控*票开**软件（金税盘版）”，上诉人通过该软件开发票时系统提示“增值税专普票汇总上传失败，原因：F40029： 该纳税人为暂停*票开**企业，暂停原因为：1.风险纳税人（核心征管核定）”。
据此， 上诉人所诉锁定申报系统行为系因其被纳入风险纳税人管理名单，系统对其采取的风险防范措施，该防范措施系系统根据税务机关对其风险等级的调整进行识别管理。故上诉人所诉锁定申报系统的行为仅是其被纳入风险纳税人管理名单的后果。锁定申报系统的行为没有行政机关的主观意志，不具有相应的裁量权。该行为不是可诉的行政行为，不属于人民法院受案范围。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 柴 苗
审判员 徐 晟
审判员 陈泉池
二〇二三年十一月二十七日
书记员 张慧子
来源：胡晓锋律师