十八届三中全会明确的土地制度改革，将赋予农民更多的财产权利，耕地承包权的财产属性更加明显，耕地收益也会越来越多，农民对土地承包权利会更加重视，二轮土地承包时因种种原因没有承包土地的农民的承包愿望也会更加强烈，二轮土地承包遗留问题也将更加凸显，土地承包纠纷对农村经济发展和社会稳定的负面影响也会进一步扩大。
一、二轮土地纠纷的表现与特点
以一个村庄为例，1998年二轮土地承包时，全村共有耕地13147亩，因为土地贫瘠、收益极少，并且当时正处于农业税费负担相对较重时期，全村460户1300名农户中，外出务工人口超过一半，其中举家外出的农户占绝大多数。承包开始后，虽经多方联系，但只与300多人签订了放弃承包的协议，剩余300多人因为无法联系而没有参与土地承*过包**程，接近一半农户自愿放弃或者错过了二轮土地承包。当时集体只预留了机动土地600亩，其余耕地被在村人口均分。2003年退耕还林还草政策实施后，该村先后退耕6000多亩，匹配荒山荒坡6000亩，每亩耕地实物和现金补贴折合超过100元，收益明显超过当时的农业税费负担，部分错过承包的村民开始要求承包土地，在村级得不到满足后开始频繁*访上**。随着各种惠农政策的先后出台，特别是2005年农业税费全面取消后，这种要求越来越强烈，当时未能通知到的农户，以村集体在其不知情情况下分包土地为由，强烈要求享有承包权利，当时自愿签署协议放弃承包权利的农户，也以生活困难等理由要求承包土地，因为承包农户不愿意重新分包土地，虽然用预留地进行了一定的调节，县乡村也使用了各种适当方式对部分农户进行了照顾，但因为涉及户数太多，这一矛盾很难从根本上彻底解决，曾经多次发生群体*访上**事件。
此类纠纷绝不是个案。据初步统计，某县各乡镇有户无地农户多的达到4000人，少的也有2000人左右，全县总人数在3.5万人至4万人之间，接近农业总人口的四分之一。类似的问题在全国各地虽然程度不同，但普遍存在，由此引发的矛盾纠纷和*访上**事件也频繁发生，而且涉及人口多，极易出现连锁反应，造成较为严重的社会事件。这类问题呈现出三个特点：
从分布上看，村庄越贫困越多。贫困村庄，往往自然条件较差、土地相对贫瘠，劳动强度更大，种植收益相对更低，农民耕种愿望更为淡薄。自然条件相对较差的乡镇的未承包耕地的农户明显偏多，基本都超过农业人口的三分之一。
从趋势上看，程度越来越严重。二轮土地承包纠纷曾经形成两个高峰期，分别出现在退耕还林还草政策开始推进时期，和全面取消农业税费时期。可以看出，纠纷和*访上**与惠农政策的推出有较大相关。很多外出务工农民通过电话等形式，主张享有承包权，而且，当前第一代外出务工农民都已接近60、70岁，他们中的很大一部分将重返农村，耕地是他们的最后的经济来源和生活保障，可以预测无地农民要地风潮短时间内不会平息。
从化解上看，难度越来越大。当前大多数村几乎没有“三资”， 基本没有集体预留土地，村级财务积累很少，甚至存在大量债务，村级缺乏化解能力。随着确权的推进，耕地的权属更加清晰，耕地承包权的“含金量”越加提高，承包农民更加不情愿放弃已有的承包权，无地农民的承包要求却更加急迫，用给予低保或者少量经济补偿的办法已经难以解决。即使以前用经济手段化解的纠纷，也可能重新反弹。
二、纠纷的成因及可能后果分析
二轮土地承包后的无地农民，比*地征**后失地农民的处境，更为困难，他们没有能从自己土地承包权利中取得任何利益，因此更加值得关注。分析这种现象，形成的原因主要有三个：
一是农业政策调整。国家农村经济政策的重大调整是形成此类纠纷的主要原因。二轮农村土地承包时，正处于农民税费负担相对较重时期，农业收益相对较低，甚至处于无利状态，农业劳动力大量外出务工，部分农民躲避税费而放弃承包权。近年来国家出台了一系列惠农政策，土地耕作及转让收入显著提高。随着农业税费的全面取消，“一退双还”、粮食直补、良种农资等补贴政策的逐渐出台，土地的政策收益显著提高，土地承包权具有了极大的“含金量”，承包农户不会轻易放弃到手的土地，无地农户则强烈希望享受承包权。二轮土地承包期限最初定为15年，后来又明确为三十年，后来调整为长期，现在强调要长久不变，使土地承包权成为影响几代人的大事，也为这类问题的自然消失堵上了出口。
二是基层不当作为。部分地方二轮土地承包不严肃，当时为督促农民交纳农业税及“三提五统”欠费，凡欠费的只分口粮田，也有部分欠费农民举家外出，既不交费也不要地，出现了分地不足和有户无地现象；部分村庄在未通知外出村民的情况下，就对村内耕地进行了分包，造成这些村民在不知情的情况下未能享有承包权。一些村庄耕地承包机制不规范，没有严格依法进行承包，二轮土地承包颁证后，国家“一退双还”政策实施时，部分村因撂荒地较多，对耕地进行了重新调整，个别村调整幅度还较大，有的村庄对外嫁女、迁出户、大中专学生等人员，在没有解除承包合同的情况下，对其承包的土地进行了重新承包，导致一些地方出现了有地无证、有证无地和多头承包问题。
三是村民态度转变。对土地承包利益的判断，是引发无地农民要求的心理原因，经营土地利益不大就放弃，利益增加时就要求承包。二轮土地承包时，因为土地收益小，一半以上的无地农民，是在明知状态下放弃承包权的。其中极少部分是默认放弃，自己没有自动要求承包耕地。绝大部分有明确的意愿表达，与村庄签署了放弃承包权利的协议，或者进行了口头约定、意愿表达。现在土地收益快速增加，原来口头约定的，自己不承认，坚称不知情而要求重新承包耕地，签署协议的村民，也以自己应当享有土地承包权而不断主张自己的权利。当初放弃承包的农户强烈要求收回，误过承包的农户更是坚决要求拥有承包权，当初接受转让的农户则坚决不干，矛盾逐渐积累到代表集体拥有土地发包权的村民小组或者行政村村委会。
从现在来看，此类问题虽然数量大，涉及农民多，但除极个别村庄比较集中外，分布比较分散，又多为外出务工农民，因此成为纠纷、甚至形成*访上**的相对较少。但随着土地确权工作的逐步推开，土地承包经营权将进一步强化和固化。十八届三中全会后，土地经营可以抵押担保等相关政策陆续推出，土地承包权的财产属性更加明显，随着国家惠农政策的继续推出，土地承包的经济利益也会越来越多。新型城镇化，农民转市民，宅基地和土地承包权是很多农民重要的经济来源。部分外出务工人员在年老后返还农村，土地也是他们基本的养老来源，土地承包权对于相当部分无地农民来说，还是重要的生活希望。加之，有户无地农民基本都在城市打工，他们见多识广，在农村具有相当的号召力，对政策、法律都比较熟悉，这是当前农村相当大的一个矛盾源，不仅会极大地影响农村土地确权工作，也会成为农村经济发展、社会稳定的重要隐患，在现有政策法律条件下，用现有手段虽能减缓但难以根本平息，还可能进一步激化。
三、解决二轮土地承包遗留问题需要积极稳妥
土地是农民收入的主要来源和生活的最后保障，也是新型城镇化过程中农民转为市民的重要资金来源。不管是任何原因导致的农民无地、出现生活困难的问题，都是严重的社会问题。再多、再充足的理由，都抵不上“农民不能失去耕地”这一最硬的理由。土地承包问题在群众利益面前，根本避不开、绕不过，非解决不可。但就纠纷解决纠纷还不是治本之策，必须从根本上解决这一较为普遍的问题。在解决二轮土地承包遗留问题上，态度要积极，方法要稳妥。
一是要从政策上给予重视。这一问题产生很大程度上是政策调整造成的。要想彻底解决这个问题，消除隐患，切实保障农民土地承包权利，需要有顶层的政策设计。一方面国家层面应出台相应政策文件，进一步修改完善土地承包的法律法规，形成能进能出的承包机制;另一方面，农业相关部门要高度重视这一问题，要把化解由政策变动造成的土地承包纠纷作为农业经营体制改革的重要内容，推出有利于化解此类问题的办法和举措。
二是要减少对土地的直接补贴。当前相当一部分农业补贴优惠政策与土地承包经营权直接挂钩，即使土地发生流转，享受政策补贴的通常也不是实际的土地耕种者，而是土地的原始承包人。这种补贴政策，对激励农业生产的效力很小，甚至会对土地流转产生一定的阻碍和制约，应该适当加以改变。应从有利于农业发展的角度，减少与土地承包经营权挂钩的政策优惠，加大对农产品的直接补贴，降低土地的附加利益，使专业合作社、种养殖户、家庭农场、直接从事农业生产的农民，真正享受到政策优惠，降低农民凭借土地承包权获取政府补贴的期望。
三是要形成土地流转利益共享机制。耕地集体所有，承包农户只是拥有经营权，所有者与经营者都应拥有收益权。在农业税费全面取消后，原来“交够国家的、留足集体的、剩下的就是自己的”的集体所有制分配机制，因为税费的取消，集体的分配权力也无故消失，集体的所有权已经难以体现，加上承包期限的不断延长，承包土地已经近乎承包户个人私有，收益全部归承包户占有，集体在土地经营和流转中没有任何收益，集体经济“空壳化”，实力下降，既失去了调节补偿能力，更没有公共建设能力。随着宅基地和农村耕地、草地、林地*地征**价格和流转价格的进一步上升，要适时建立集体与承包户的利益分享机制，同步恢复村集体经济实力，让村集体的其它成员能够享受土地升值的成果。
四是要因地制宜采用适当方法解决。各地发展水平不同，情况不同，二轮承包遗留问题的表现也很不一样，解决此类问题绝不能一个“模子”，针对农民无地问题，要因地、因事、因人制定合理解决办法。特别是当前正在深入进行的土地确权工作，绝不能简单化为简单的颁证，要提前谋划、统筹推进，应该同时成为健全土地承包机制、理清当地土地承包乱象的一个过程。对于现在承包已经形成纠纷、出现*访上**的，要高度重视，不能敷衍推脱，要站在群众的角度上想问题，千方百计为群众排忧解难，不能一个办法、一付脸，要根据不同的对象、不同的情况采取相应措施，用热情和努力换取群众的理解和支持。