司法实践中，常常会出现被执行人财产被多轮查封、冻结的情况，且首封与轮后查封为不同法院。此时，若首封法院怠于执行，或因执行标的与查封财产价值相差悬殊不予处置，或者首封法院用查封的手段“保护”被执行人的资产，就会导致案件陷入“僵局”，债权人的利益便得不到有效保障。那么，多轮查封，首封法院不予处置，该怎么办？对于这一执行实践中亟需破解的难题，需要在理论、法律规定及实践操作中加以统一。本文拟从相关案例着手，来探讨其必要性和可操作性。
【案情简介】
王某与李某、陈某（李某、陈某系夫妻）民间借贷案在湖北省武汉市A基层法院进行执行阶段，2017年5月在案件诉讼阶段王某申请查封了李某所有的房屋一套，且该房产现为李某、陈某唯一可供执行的房产。在执行过程中，A基层法院属于轮候查封法院，该房产因李某、陈某另一银行金融借贷案被湖北省孝感市B基层法院于2016年12月查封，B基层法院查封在前。现两案于2018年都已进入执行阶段。笔者作为王某执行阶段的代理人参与了执行工作。王某执行立案后，积极向B基层法院反映情况，要求其尽快处置房产，还要求A基层法院出面协调要求尽早处置，但B基层法院一拖再拖，期间王某多次向B基层法院投诉、*访信**，还向孝感市中级人民法院提出执行监督建议，但案件未有任何进展，B基层法院查封该房产于2019年12月三年到期但至今仍未处置，导致两案均无法执行完毕。经过案件研讨，在与A基层法院沟通后，我方向法院申请要求将房屋处置权商情移送已经受理。
一、要求移送处置权的法律依据
法律规定，执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。一旦首查封法院怠于处置或由于执行标的额与查封财产价值相差悬殊而不予处置等，常常会导致多个案件陷入执行僵局，严重影响执行效率，不利于解决实践工作中执行难的问题。为此，笔者查阅了大量的法律法规及各地高级人民法院相关的规定，予以总结，供参考：
1、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（2016年12月1日起施行，以下简称《规定》）
第十七条 利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。
第二十一条 保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定。
保全法院与在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院就移送被保全财产发生争议的，可以逐级报请共同的上级法院指定该财产的执行法院。
共同的上级法院应当根据被保全财产的种类及所在地、各债权数额与被保全财产价值之间的关系等案件具体情况指定执行法院，并督促其在指定期限内处分被保全财产。
2、最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复（2016年4月14日起施行，以下简称批复）
执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
上述的两个司法解释，均是2016年出台并施行，都规定了对首封法院一定期限内不处置，轮候查封法院可以要求将该查封财产移送执行，只是侧重点不同：
（1）《规定》没有区分轮候查封是优先债权还是普通债权，而《批复》是针对的是有优先权的轮候查封法院；
（2）要求移送的前提条件不同，《规定》是保全后超过一年不处置，而《批复》是查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的；
（3）《批复》规定了首封法院收到商情移送函后如何处理以及双方发生争议如何处理，虽然也过于笼统，全文也只有四条，但《规定》还没有相关程序的规定。
二、首封法院收到商情移送函后如何处理，出现纠纷如何处理？
1、最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复（2016年4月14日起施行，以下简称批复）
第二条、优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的，应当出具商请移送执行函，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。
首先查封法院应当在收到优先债权执行法院商请移送执行函之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人。
移送执行函应当载明将查封财产移送执行及首先查封债权的相关情况等内容。
第四条、首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。
最高人民法院的《批复》针对的是有优先权的轮候查封法院，对都是普通债权的没有相关的规定，而《规定》也没有程序性的规定，对首封查封法院和轮候查封法院都是普通债权之间的移送没有相关法律司法解释层面的统一规定，面对具体裁判过程中的难点，避免出现裁判不一的情形，部分的地方高级人民法院出台《意见》或《通知》加以细化，统一本省内裁判。
2、福建省、江苏省高级人民法院的相关规定。
（1）福建省高级人民法院《关于首先查封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权处理意见》（闽高法〔2018〕167号）
第一条、执行过程中，被执行人的财产原则上应当由首先查封法院负责处置，首先查封法院自查封之日起超过60日未发布拍卖公告的，轮候查封法院可以商请移送处置权。首先查封法院应当自收到商请移送处置函之日起10日内予以回函，除有查封财产正在司法审查等正当理由外，应当出具同意移送执行函，并告知当事人。
首先查封法院的双方当事人达成和解协议或申请执行人不同意移送处置权的，不影响处置权的移送。
第二条、首先查封法院自收到商请移送处置函之日起10日内不予回函的，视为同意移送处置杈。
第三条、首先查封法院自收到商请移送处置函之日起10日内不予回函或对移送处置有争议的，应当报请共同的上级法院决定。上级法院收到报告后统一编立“执协”号案件，并于立案之日起10日内作出决定。经审查认为应当移送处置权的，以书面函责令首查封法院限期出具同意移送处置函。
首先查封法院在收到上级法院责令移送函后，应当在5日内出具移送执行函，将查封财产移送轮候查封法院执行，并告知当事人。逾期不出具移送执行函的，上级法院可以裁定将首先查封案件指定轮候查封法院执行。
《意见》还要求本省内的各中院应切实发挥统一管理、统一指挥、统一协调职能，依法行使执行监督权。要加强对查封财产超过60日未发布拍卖公告案件的管理，通过执行案件流程信息管理系统定期筛查该类案件，加强督促检查。若首先查封法院和轮候查封法院不在同一中院辖区的，可以自行协商移送处置权或报请省法院决定移送处置权。
（2）江苏省高级人民法院《关于首查封与轮后查封均为普通债权的法院之间协调转移处置权相关事项的通知》（苏高法电〔2017〕737 号）
第一条、省内首查封法院自执行立案之日起90日内未发布拍卖公告或进入变价程序的，轮后查封法院可以商请移送处置权。首查封法院应当自收到商请移送处置函之日起5日内予以回函，除有正当理由外，应当出具同意移送执行函，并告知当事人。
移送执行函应当载明查封有效的起止日期，并应附最后一次查封或续封手续的复印件。
首查封法院的双方当事人达成和解协议或申请执行人不同意移送处置权的，不影响处置权的移送。
第二条、移送处置权后，继续查封由受移送法院负责。但距离查封期限届满不足一个月的，首查封法院应先行办理继续查封手续后再予移送。
轮后查封法院应在收到同意移送执行函后30日内启动财产处置。
财产变价后，首查封债权受偿顺位不因财产移送执行而改变，符合参与分配条件的，可以依法参与分配。其他债权人申请参与分配的，由取得处置权的法院负责参与分配事宜。
第三条、多家轮后查封法院均商请移送处置权的，首查封法院按照下列规则移送处置权：
1、商请移送处置权的轮后法院中，有财产所在地法院或实际扣押财产法院的，应当优先移送于财产所在地或实际扣押财产的法院处置。
2、商请移送处置权的轮后法院中，无财产所在地法院或实际扣押财产法院的，应当优先移送于执行标的较大的法院处置。
3、商请移送处置权的轮后法院中，无财产所在地法院或实际扣押财产法院的，且执行标的相当的，应当移送于在先商请移送处置权的法院处置。
第四条、首查封法院自收到商请移送处置函之日起5日内不予回函的，视为同意移送处置权。
首查封法院自收到商请移送处置函之日起5日内不予回函或回函不同意移送的，轮后查封法院可以报请共同的上级法院协调取得同意移送处置函。上级法院应自收到报告之日起5日内审查是否应当转移处置权；经审查认为应当转移处置权的，应以书面函责令首查封法院限期出具同意移送处置函。
《通知》同时对首查封法院和轮后查封法院不在同一中院辖区、不再同一高院辖区如何处理也做了相应规定。
结合上述江苏省和福建省高级人民法院的规定，轮候查封的普通债权人都可以要求执行法院向首封的法院进行商情移送，并对具体过程和细节进行了规定，更加保护轮候查封人在首封法院不处置的情况下的利益保护，提高执行效率，更有利于解决执行难的问题。但遗憾的是，这仅仅是各地高级人民法院的相关规定，让本省各级法院参照执行，在本省内施行，绝大多数的地方高级人民法院没有出台详细的规定，包括湖北省。目前执行案件错综复杂，执行案件难以推进，执行财产难以查找，执行财产被多轮查封、冻结非常普遍，在被执行人没有其他财产或者财产不足以清偿所有债务的情况下，如果首封法院不处置，那么将导致所有的案件均得不到执行，就笔者团队承办的或者了解到了的，本市各基层之间存在大量的这种情形，由于对法律规定的认识不统一，加上没有相关的指导意见，导致基层法院面对此类情形无所适从只能搁置。本文开头提到的案件，B首封法院查封房产达三年之久没有启动处置程序，且该房产为地段优越的住宅房，只要启动程序处置不成问题，但是迟迟不开启处置程序，A法院因为对此类案件成功处理的比较少，也不敢贸然的启动商情程序，导致两个案件搁置，不断增加被执行人的利息成本。为从根本上解决执行难的问题，建议湖北省高级人民法院针对该类型案件也出台指导意见，便于基层、中院参照执行，推进案件的执行。