——王某诉甲区行政审批局工商行政登记案
裁判要旨
冒用他人身份进行公司设立登记，对正常的市场主体登记管理秩序，公司、股东以及利害关系人的合法权益均产生重大影响。公司登记机关对于错误的公司登记，应当根据具体情况，在行政程序或者诉讼程序中自我纠错、更正登记，无须以法院生效裁判为依据。公司登记机关不予更正的，法院应判决更正或责令登记机关履行更正职责，公司登记机关未尽审慎审查义务的，应承担赔偿责任。
案情
原告：王某
被告：甲区行政审批局
第三人：袁某某
第三人：乙公司
2015年9月14日，袁某某持签署有“王某”字样的《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《股东决定》《公司章程》等申请材料向甲区市场监督管理局申请设立登记乙公司。甲区市场监督管理局于2015年9月21日作出《公司准予设立登记通知书》，准予公司设立登记，公司名称乙公司，注册号320602000217726，住所地甲区中南世纪城29幢1104室，法定代表人姓名王某，注册资本100万元人民币，公司类型有限责任公司（自然人独资），经营期限自2015年9月21日，经营范围商务咨询，财务咨询，税务咨询，会计咨询，企业管理咨询。
2017年4月，甲区市场监督管理局原有关公司设立登记行政许可职能划入甲区行政审批局。
2019年5月9日，王某申请对申请材料中《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《股东决定》中“王某”签名是否系其本人书写进行司法鉴定。经依法委托司法鉴定机构进行司法鉴定，2019年8月13日，司法鉴定所作出《司法鉴定意见书》，鉴定意见为根据现有样本材料检验，日期均为2015年9月14日的《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《股东决定》上“王某”签名字迹与比对材料字迹不是同一人书写。
审判
丙区人民法院一审认为，袁某某在向工商登记管理机关申请设立登记时提供了虚假材料，王某对于公司设立登记根本不知情，也未在任何申请材料上签过字，此前从未来过丁市，2015年其在外地打工，结合2013年9月王某因身份证遗失重新办理过身份证，而办理公司登记中所使用的王某的身份证是2012年办理的，进一步说明公司设立登记并非王某的真实意思表示，显然与公司及公司股东意思自治的原则相悖，故案涉登记应予撤销。遂依照《行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第七十九条第二款之规定，判决撤销甲区行政审批局作出的《公司准予设立登记通知书》。
甲区行政审批局不服，提起上诉。
丁市中级人民法院二审认为，《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条明确规定，人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。最高人民法院会议纪要针对的是审理公司登记行政案件这一特定情形中登记机关的更正行为，而该指导意见中的“人民法院生效判决或裁定”，则不限于起诉公司登记行政行为的案件，还可以包括其他相关案件，故二者在适用上并不存在冲突之处。在法院对公司登记行政案件尚未作出判决前，登记机关应当根据诉讼中形成的证据和事实，作出是否予以更正的处理决定，而不是由法院作出通知或者判决是否予以更正。本案中，2015年9月14日，袁某某持签署有“王某”字样的公司登记申请材料向甲区行政审批局申请设立登记乙公司，经司法鉴定机构进行司法鉴定，公司登记申请材料中“王某”签名字迹与比对材料字迹不是同一人书写，王某否认其委托袁某某进行公司登记，并提交了其2013年9月因身份证遗失重新办理身份证的证据。各方当事人也没有提交其他证据证明王某存在委托他人进行公司登记、明知公司登记事实或者在公司登记后从事过经营管理活动的行为。由于甲区行政审批局并未撤销案涉公司登记，一审法院认为本案属于申请人袁某某提供虚假材料导致公司登记错误的情形，判决撤销甲区行政审批局作出的《公司准予设立登记通知书》，并无不当。遂驳回上诉，维持原判。
评析
公司设立登记具有以法律形式赋予公司法人资格，确定公司财产，规范公司行为的功能。近年来，市场监管部门着力提高市场准入便利化程度，降低制度*交性**易成本，为公司登记提供便利之时，也给少数人提供了可乘之机，“被公司”“被老板”等冒用他人身份注册公司而引发的纠纷时有发生，干扰了正常的公司登记注册秩序。为此，最高人民法院、原国家工商行政管理总局均出台了涉及冒用他人身份信息取得公司登记引发纠纷的会议纪要、指导意见。公司登记机关对于错误的公司登记，有自我纠错的权力和职责。实践中，如何认定登记系冒用他人身份申请，公司登记机关自我纠错的界限、程序等问题，均存在一定争议。明确错误公司登记行为的自我纠错和司法审查标准，以及登记错误与赔偿责任之间的衔接和区别，对促进公司登记机关依法自我纠错，维护利害关系人的合法权益，维护正常的商业秩序均有重要意义。
一、公司登记机关对公司登记的审查标准
通常认为，公司登记机关对公司设立登记负审慎审查义务，即介于形式审查和实质审查之间的一种义务。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确规定，登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。
认定工商登记机关尽到了力所能及的审慎审查义务，一般可从以下行为进行判断：一是依照法律规定的流程履行了登记程序。登记机关依照法律规定或者行政机关自行公示的登记流程履行了登记程序是认定审慎审查义务的基本要件，如要求申请人提交了符合法定形式的所有材料，履行了问询、身份核对等程序。二是尽到了符合常理的注意义务。登记机关对于申请人提交的材料，具有初步识别判断义务，此种义务是基于一般人的理性、经验、常识等就可以作出正确判断的义务。例如，对于很明显的、一般人皆能看出与真签名不一致的虚假签名，或者比较容易辨别的、伪造的印章，登记机关应当具有基本的分辨、比对的审核常识。又如对身份证的审查，应掌握基本的身份证真伪识别方法，对于持证人与身份证照片明显不同或有较大差异者，应进一步核实。三是对于相关登记材料的真实性应由公司登记机关承担举证责任。实践中，虽然被冒名登记的主体可以举证证明登记材料非本人真实意思表示，但不免除登记机关作为被告对被诉行政行为承担举证责任。如陈某某诉遵义市工商行政管理局变更企业登记再审案中，最高人民法院认为，行政机关负有证明公司变更登记申请书系法定代表人签署，法定代表人和股东变更系出自其本意的证明责任，行政机关不能举证的，要承担相应的不利后果。
二、公司登记错误时登记机关自我纠错义务
行政行为的效力分为形式效力和实质效力，作出行政行为的行政机关应当受到效力的约束，不得随意改变已经作出的行政行为。但是，安定性并不应当绝对禁止对违法行政行为的纠正，毕竟确认和保护当事人的合法权利才是法律运行的终极目标，对于符合特定条件的行政行为，行政机关有纠正的义务。在公司登记中，要求登记机关对每一个申请登记行为都进行实质审查，探究申请人的真实意思表示，既不利于行政效率的实现，也与转变政府职能、深化行政审批制度改革精神相悖。因此，应当完善对登记错误的“纠错机制”，及时撤销或者变更登记，以维护正常的行政法律关系，使偏离轨道的行政权回归到法律的框架之内。
1．行政程序中的自我纠错
行政机关最为接近争议发生的时空场域，可以适用相比外力救济更为快捷的启动程序，并确定以适当的方式纠正之前的错误。《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》明确规定了冒用身份信息取得公司登记的受理、核查以及撤销程序。登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情的或事后曾予追认的，公示期内利害关系人提出异议经调查属实的，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门出具书面意见不同意撤销登记，或者撤销登记可能对公共利益造成重大损害的，登记机关应作出不予撤销登记决定。需要注意的是：一方面，上述规定中，“人民法院生效判决或裁定认定冒名登记事实的”，既包括行政诉讼裁判文书，也包括民事诉讼裁判文书。当事人认为其被冒名登记为公司法定代表人或者股东的，在冒名登记事实难以认定或法律关系复杂的情况下，可以向法院提起“反向确认”的民事诉讼，经法院认定后，可以持生效判决直接向登记机关申请纠正错误；另一方面，登记机关作出的撤销或者不予撤销登记决定属于一个新的、完整的行政行为，当事人不服，可以就此提起诉讼。
2．诉讼程序中的自我纠错
《行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。上述条文是关于登记机关在诉讼过程中，对错误的公司登记予以自我纠错的规定。实践中，登记机关在行政程序中并未发现登记错误，或者利害关系人未向登记机关提出申请，而是直接提起诉讼。在此情况下，应当允许登记机关自我纠错。但《行政诉讼法》与会议纪要不同之处在于，前者第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。而后者则规定驳回诉讼请求，主要是考虑到，如果登记机关已尽到审慎审查义务，在登记过程中并无过错，不宜认定登记行为的违法性。
3．法院判决纠错
《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》明确，登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。实践中，如果行政机关不同意更正，法院可以作出撤销或者变更判决，如果登记行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以作出确认违法判决。如本案中，甲区行政审批局认为其在公司登记中并无过错，且没有生效判决认定存在冒名登记行为，遂拒绝更正，法院经审理后认为，如不撤销公司登记，王某的合法权利将无从保障，遂判决撤销登记行为。
三、公司登记错误时登记机关的赔偿责任
错误的公司登记，可能会损害利害关系人的合法权益，在此情况下，应当根据具体情形判断登记机关的赔偿责任。行政赔偿通常适用的是“违法归责原则”，即行政行为违法才产生赔偿责任。但严格适用违法归责原则有时并不能有效保护当事人的合法权益，因为违法归责原则混淆了对行政行为进行违法性评价和责令其负担损失这两项不同阶段的任务，是否违法和能够赔偿是两个完全不同的概念，二者具有完全不同的内涵和外延，也具有不同的构成要件和救济程序。
如前所述，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。在此情况下，如果登记机关已尽到审慎审查义务但拒不更正的情况下，原登记行为的合法性将会受到否定性评价。但《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》同时明确，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。由此可见，登记机关是否赔偿，与登记行为是否违法无关，而与登记机关是否尽到审慎审查义务有关。因此，登记机关的赔偿责任不适用违法归责原则，而应适用过错推定原则，登记机关应举证证明其在登记过程中尽到了审慎审查义务，或者不存在与申请人恶意串通的情形，如果未能证明其尽到了审慎审查义务，则应当就其过错程度及其在损害中发生的作用承担赔偿责任。
（执笔人：张祺炜，江苏省南通市中级人民法院）
来源：最高人民法院行政审判庭、国家市场监督管理总局法规司编《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》，人民法院出版社，2023年5月第1版，第339-345页