长期以来，北京二中院高度重视司法研究工作，围绕理论实务前沿问题、案例深度解析等形成了一批专业性较强的研究成果。为充分发挥人民法院以案释法的独特作用，落实“谁执法谁普法”普法责任制，特开设“明理”专栏，以“明理之辨”研讨法律问题，以“明理之案”提出裁判观点，以“明理之研”展示调研成果。
今日推出明理之辨6·有限回归：县级政府为被告的一审行政案件级别管辖改革之现状与完善
2021年10月1日实施的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），在12个试点省（市）下放以县级、地市级政府为被告的政府信息公开、不履行法定职责、行政复议不予受理或者程序性驳回复议申请、土地山林等自然资源权属争议行政裁决一审行政案件（以下简称四类案件）的管辖权，引发了理论界和实务界对行政诉讼级别管辖改革问题的关注。那么，现有案例数据是否支持以县级政府为被告的四类案件的管辖权下放？四类案件管辖权下放存在什么问题？从完善级别管辖制度的角度，哪些以县级政府为被告的一审行政案件未来可以考虑下放管辖权？标准为何？
一、县级政府为被告一审案件级别管辖改革的现状描摹
通过Alpha数据库对近五年以县级政府为被告的一审行政案件进行检索分析，发现四类案件管辖权下放的情况如下：一是四类案件约占以县级政府为被告一审行政案件的二至三成，下放规模有限；二是从行政行为规范性、地方干预可能性及诉讼门槛三个角度考察，复议不予受理或程序性驳回及政府信息公开案件下放管辖权最具必要性合理性；三是数据显示不履行法定职责案件中原告的履责请求呈现多样性、扩张性和地区差异性，但《试点实施办法》对不履行法定职责案件尚未进行细分处理。
二、县级政府为被告一审行政案件级别管辖的理论分析
（一）行政诉讼级别管辖改革的基本思路
就级别管辖而言，从1989年制定《行政诉讼法》至2014年该法修订，主要围绕县级以上政府为被告的一审案件展开，存在一个从“柔性提级”到“刚性提级”的发展过程。（见下图）
回溯上述历程，对四级法院审级职能定位改革背景下的行政案件级别管辖改革有如下启示：
1.级别管辖改革应以促进司法公正为价值导向
排除或减少地方干预，确保法院依法独立公正行使审判权是行政诉讼管辖改革一以贯之的主线和始终坚持的基本原则。未来的改革依然应当朝向保障法院独立行使行政审判权的方向，在确保司法公正的基础上，尽可能实现“调结构”的审级职能定位改革目标，总体上应保持谨慎态度。
2.尽可能压缩中基层法院的管辖裁量空间
柔性提级管辖模式的失败提示管辖改革应当具有适当的刚性，尽可能减少中基层法院的管辖裁量空间。在四级法院审级职能定位改革中，“四类案件”管辖上的裁量空间，应尽可能予以压缩，以免出现基层法院和中级法院推脱管辖的情形。
3.注重级别管辖改革和地域管辖改革的协同配合
行政诉讼的管辖改革，无论是级别管辖改革还是地域管辖改革，其所坚持的原则是一致的。地域管辖改革已经形成了一系列改革经验做法，虽然每一种模式都有其局限性，但级别管辖与地域管辖相互配合，才能最大程度避免地方干预。
综上，行政诉讼的级别管辖改革应在保证司法公正的前提下，以案件向下有限回归为目标，循序渐进进行。有鉴于此，对县级政府为被告一审案件的管辖权下放范围，尤其是在不履行法定职责案件范围的界定问题上，应做限缩解释。
（二）不履行法定职责案件范围的厘定
在行政诉讼类型化比较成熟的国家或地区，存在课予义务之诉和一般给付之诉的区分，在课予义务之诉中，原告要求行政机关作出的是行政行为。而在一般给付之诉中，原告要求的给付通常可以是除行政行为以外的任何一种给付，如请求行政机关签订协议、公开相关信息、支付补偿款等。我国《行政诉讼法》虽然没有引入诉讼类型化的体系，但理论界和实务界一直存在一个“履行之诉”或“履责之诉”的概念，认为请求法院判令行政机关作出行政行为和为行政行为之外的给付均属履责之诉，即将课予义务之诉与一般给付之诉混同，体现在行政案件案由上即《行政案件案由规定》只设定了“不履行XX职责”却无“不履行XX义务”的案由。总体上，从履责之诉的角度看待不履行法定职责案件，四类案件之间会出现相当程度的交叉：政府信息公开案件、不予受理或程序性驳回复议申请案件均属于不履行法定职责案件范围，自然资源权属争议行政裁决案件中也有相当数量属于不履行法定职责案件范畴。
不履行法定职责在表现形式上，主要有行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予的其应当履行的职责以及对行政相对人要求其履行法定职责的请求采取不予答复等消极的方式拖延履行其应当履行的职责两种。《案由规定》则采取了限缩解释的立场（见下图），明确“不履行法定职责”指负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对*权人**益得不到保护或者无法实现的违法状态。未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责。
在立案阶段，仅通过审查起诉材料或询问原告，法院对广义上的不履行法定职责案件进行识别难度较大：一方面，县级政府所作告知书、答复书、决定书等文书从名称上难以判断是否属于拒绝履行；另一方面，非经实体审理难以明确答复内容与申请履责事项之间的对应关系和履责程度。因此，在立案阶段识别出狭义上的不履行法定职责案件，即消极不作为（不予答复）案件更具操作上的可行性。
综上所述，出于保持与《案由规定》的一致性和实际操作上的可行性考虑，《试点实施办法》中规定的不履行法定职责案件应限定为仅包括县级政府消极不作为（不予答复）的案件。
三、县级政府为被告一审案件级别管辖改革的完善路径
（一）四类案件级别管辖改革的完善
目前四类案件中除不履行法定职责案件、自然资源权属争议行政裁决外的两类案件管辖权下放争议不大。就自然资源权属争议裁决案件而言，本文认为若原告不服行政裁决，可以就争议事项提起民事诉讼，且自然资源与不动产类似，由基层法院审理更有利于查清事实和实质化解纠纷。就不履行法定职责案件而言，该类案件应当被限制解释为消极不作为（不予答复）案件，已如前述。此外，并非所有的消极不作为案件的管辖权均适合下放至基层法院。
不履行法定职责案件中存在大量的涉征收补偿不作为类案件。当前，这些案件仍以重大项目推动、重要活动开展的名目，使得法院陷入左右为难的境地。为了减少干扰，确保司法公正，这类案件应当由中级人民法院管辖。对于原告要求履行征收补偿职责的案件不宜下放管辖权，试点地区已有相当程度的共识。问题是除了不履行征收补偿职责案件外，还有哪些不履行法定职责案件属于对当事人影响较大的案件？理论上来说，随着行政机构改革和执法权下沉的深入，县级政府一般通过领导、组织、责成、协调等方式管理公共事务，具体的行政行为一般由其组成部门作出，但也不排除县级政府在部分领域具有行政职权和直接作出行政行为的可能性。可以说，行政行为应由县级政府作出本身即一定程度上代表了相关行为（或不作为）对当事人影响的重大程度，故以“对当事人影响较大”为标准，难以准确界分此类案件。此外，各地经济社会发展水平、环境资源禀赋不同，也决定着各地进入法院的争议类型存在差别，难以穷尽列举。
行政诉讼级别管辖改革必然涉及《行政诉讼法》的修改，而立法应为原告提供清晰的诉讼指引，要有相当程度的可预期性和确定性。综合考虑级别管辖的目标、应当坚持的原则及涉及案件的大致规模，本文建议将四类案件范围界定为：（1）政府信息公开案件；（2）行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；（3）土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件；（4）不履行政府信息公开、行政复议及自然资源权属争议行政裁决职责的案件。
（二）非四类案件级别管辖改革的设想
在当前谨慎下放四类案件管辖权的基础上，待基层法院行政审判力量更加充实之后，再展望非四类案件管辖权下放的可能性，实现审判重心进一步下沉，以重塑行政诉讼“金字塔”型的审级结构。
1.管辖权下放的考量因素
考量因素之一：地方干预的可能性。通过行政行为是否易涉及地方重点工作、重点工程、重大活动进行判断，易涉及的，地方干预可能性大，不宜下放，如行政征收、行政补偿、行政强制执行等。
考量因素之二：行政行为的高权性。通过行政行为种类判断，高权性强的不宜下放，如行政处罚、行政许可等；高权性较弱的可以考虑下放，如行政确认、行政登记等。
考量因素之三：对当事*权人**利影响的直接性。通过行政行为性质判断，行政行为具有居中、救济性质的，可以考虑下放，如行政复议、行政裁决等。
考量因素之四：高院二审的必要性。通过行政行为统一性判断，按照四级法院审级职能定位，高级法院重在依法纠错、统一裁判尺度，故越有及时纠错、统一裁判尺度需求的，越有高院二审必要性，越不宜下放，如行政征收、行政补偿等。
2.管辖权下放的模式设想
参照上述考量因素，可以存在三种下放模式：一是禁止下放，指的是该类型的案件不适宜或者短期内不适宜交由基层法院管辖；二是在地域管辖改革试点地区下放，主要考虑该类型案件需要借助交叉管辖、异地管辖、相对集中管辖等进一步减少地方干预可能性；三是普遍下放，指的是该类型案件可以由与行政区划重合法院管辖，当然如能结合地域管辖改革，则更理想。
余论
就行政诉讼级别管辖改革而言，除科学界定下放案件范围，采取稳妥的下放步骤外，更有赖于行政管理体制和机构改革的深入推进。总体上，四级法院审级职能定位改革对行政诉讼级别管辖的调整采取了较为谨慎的态度，有利于实现行政诉讼管辖向基层法院的有限回归，较好地平衡了追求司法公正与厘清四级法院审级职能之间的关系。但是，行政诉讼管辖改革如何更好统筹级别管辖与地域管辖的关系，更好统筹公正与效率的关系，以不断适应新形势、新任务的要求，仍是今后相当长一段时间需要解决的问题。
（本文由原作者根据在全国法院第三十四届学术讨论会上获优秀奖的《有限回归：县级政府为被告的一审行政案件级别管辖改革之现状与完善》改写）
朱彬彬，行政庭二级法官助理，法学硕士，北京法院第五届司法业务技能比赛法官助理标兵。撰写的案例分析曾获全国法院系统优秀案例分析评比一等奖、三等奖、全国法院行政审判优秀业务成果（案例类）三等奖；撰写的论文曾获全国法院学术讨论会一等奖、三等奖、优秀奖、全国法院行政审判优秀业务成果（调研类）三等奖；在《法律适用》《中国应用法学》《人民法院案例选》等期刊发表多篇文章。
本期作者：陶军，行政庭三级法官助理，法学硕士，撰写的论文曾获得全国法院学术讨论会优秀奖、全国法院行政审判优秀业务成果（调研类）三等奖。