在中央高度重视河湖生态保护的背景下，河长制作为一个区域协同机制的出现推进了我国流域治理从弱治理模式向权威依赖型治理模式的转变，但政府协定的形式在中国现行的法律框架内无法获得制度性的拘束力，始终无法满足现实治理需要。以长三角区域跨界“清溪河”治理现状为例，从一个基层的新立法尝试案例中分析出协同立法是跨域治理中保障子系统之间的圈层互动协同机制长效稳定的重要序参数。但由于我国目前有关区域协同立法的宪法、立法法等法律依据不足，区域行政协议方式存在合法性疑虑，造成了我国跨界河湖生态环境治理中区域协同立法的合法性窘境，具体分析由区域协同立法合法性依据不足导致的诸多法治风险，并有效地进行风险预防，是实现协同治理系统升级，促进跨域河湖生态环境的长效治理的重要举措。
一、问题提出：区域环境协同立法的合法性困境
随着区域发展战略的全面实施，我国诸多不同的经济区域实现快速发展，从东三省、到京津冀和长三角，再到粤港澳大湾区和成渝地区，不断有新的区域增长极涌现。不同区域由于相似的人文环境、紧密的地理位置以及国家的政策支持等因素，呈现出日渐明显的一体化趋势。与此同时，各区域在一体化程度不断加深的进程中，有关环境污染的跨区域协同治理逐渐受到关注。
自2007年太湖蓝藻暴发，江苏省无锡市于当年8月首创“河长制”，创新协同机制“河长制”开启了立足江苏、辐射全国的从点到面推广进程，有效改善了城市河道黑臭现象。2016年12月，*共中**颁布了《关于全面推行河长制的意见》，自此河长制在全国的全面推行有了指导性的规划，打通了制度下行的阻力。2017年6月，水污染防治法被修正，其中明确规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”这意味着“河长制”从地方政府制度创新上升转变为全国性水治理方略，也明确了这一创新机制已获得法律保障，自此拥有着更加规范性、强制性的标准体系。
然而，在我国现行以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制中，河长制仅能解决部分流域治理问题，一旦涉及跨区域，“一河（湖）多策”现象便不可避免。跨域流域治理中出现的难题一直是跨域治理亟待打破的瓶颈。当前中国跨界水环境污染问题面临的最主要矛盾存在于流域与行政区域管理之间。跨域环境水治理与大部分跨域协调所遇到的问题相似，其在实施过程中容易出现“碎片化现象”，政府间的横向权利机制和纵向权利机制的难以协同导致整体合作出现困局。除此之外，治理主体虽多样化，但也仍存在“单中心”问题。以我国当前空气污染治理体制现状为例，多元主体的参与性不高，各类机制也有所欠缺，防治过程中出现过于依赖政府的现象，跨域环境水治理中同样存在过度依赖政府问题。“河长制”推广全国后，地方的各级*党**政主要负责人担任河长，主要河道污染治理工作都推给了*党**政领导，群众与社会组织参与度过低，没有规范立法的情况下也使得河长制模式下容易出现集体行动困境，跨域流域治水的难题始终难以解决。因此，尽管经过多年的努力，我国的跨域水污染治理仍需以约束力更强的法律规范对其*局破**，随之而来的区域协同立法的合法性与否便值得我们继续讨论。
跨界河湖生态环境治理一直没有规范性的法律性文件出台，水污染防治法中针对跨域水治理也仅泛泛而谈，给予了基层治理干部极大的自由裁量权，从而影响了区域之间的协同治理积极性与同频性。如何通过区域环境协同立法实现区域内环境立法的协调一致，以及如何通过环境协同立法引领规范区域环境治理和环境保护工作等问题，成为区域治理一体化的前沿热点。
由于区域协同立法研究和区域环境协同立法研究在我国起步较晚，立法体制机制尚不成熟，有关区域环境协同立法的基础理论研究尚未形成共识。从现有的区域环境协同立法研究资料看，随着区域环境协同立法研究的深入，研究方向开始朝着合宪性审查、区域行政规制、区域协同立法的方向发展，甚至开始与博弈论、自组织理论、心智构念等理论相结合进行研究。环境协同立法的研究主要包括协同立法内涵、区域环境协同立法模式、区域环境协同立法障碍以及完善区域环境协同立法制度等方面。尽管该领域已经受到国内法学界的密切关注，但总的来说起步较晚、成果较少，多是参考协同立法的思路，套用地方立法的模式，未能形成具有区域特色、环境特色的区域环境协同立法理论框架。
区域协同立法存在同宪法序言相契合但与总纲和国家机构有关规定相冲突、同人民代表大会制度发生内在紧张、同现行立法体制形式上相抵牾的合法性困境。因此，在依宪治国、依法治国背景下，对区域协同立法的合法性论证是一个不可回避的课题，也是区域协同立法在法治轨道内运行所要回应和解决的首要问题，故有必要从跨界河湖生态环境治理中区域协同立法现状着手，厘清当下协同立法的实践样态，并结合基础理论研究，从学理和实务层面对区域环境协同立法的立法可行性展开依据审视。
二、实践样态：跨界河湖生态环境治理中区域协同立法现状
（一） 协同立法尝试：长三角区域跨界“清溪河”治理中协同机制的不足
在跨界河湖生态环境治理案例中，清溪河作为连接江浙两省的跨界河流，位于江苏省苏州市吴江区与浙江省嘉兴市秀洲区的交界处，因自然地势，清溪河自吴江区盛泽镇流向秀洲区王江泾镇，长期以来，两地对清溪河污染问题积怨颇多，后经“联合河长制”的新协同机制的创建，治污问题有所改善。协同学认为，协同作用分为两种含义：子系统之间的协同合作产生宏观有序结构与序参数之间的协同合作决定着系统的有序结构。跨域河湖治理模式是一个不断更新的过程。从协同学角度来看，河长制旧系统更新升级为联合河长制新系统，是协同系统内问题的倒逼，序参数与子系统的自我碰撞，不断自发探寻解决问题的措施导致的有序状态升级。
图1 宏观有序结构升级示意图
以图1为例，每个平面的相交点相当于一个子系统，对于主要依靠行政手段去推动治理的河长制旧系统来说，只能在同一片行政区划内形成良好循环。而经过子系统的协同运动，也就是河长制旧系统的问题倒逼，更多不同的行政区划内的子系统建立关联，开放通道，逐渐形成了一个具有开放性的自组织联合河长制新系统。这个系统不但打破了行政壁垒，连结了不同行政区划内的子系统，并且依靠非平衡相变的、系统内部因素自发组织建立起来的新结构新功能，协调在一起不断运转，将达到一个宏观上的扩大了范围的整体效应。
生态环境保护工作具有重要异议。跨界河湖清溪河治理前期首创“联合河长制”协同机制的相关重要举措历经“协议”“意见”“方案”等政策文件的出台，清溪河的联防共治在新的协同机制下已卓有成效，但仍因立法层面的不足面临着绩效可持续性风险，使得整个协同体系缺乏一个强有力的控制序参数，联合河长制完整的协同体系离不开一份规范性的法规支撑。
跨域河湖治理的过程中，子系统间基于复杂的利益考量，让很多冲突都难以通过纯粹的对话、协商等横向机制或强制性、权威性的纵向机制得到妥善处理。不管是在政府内部的集体行动下的个人利益选择，还是政府外部公民社会的主人翁责任感的树立，方方面面都需要纵向权力对其进行整合规制及引导与横向权力提供缓冲地带及资源信任。在联合河长制协同治理系统中，纵向机制与横向机制并不相互独立，二者相互补充，很多机制都杂糅着纵横权力一起，如非正式规则需要在正式规则确立的保障下，信任需要合法合约的保障下，在补充河长制旧系统的弱横向机制同时，绝不意味着抛弃纵向机制，因为合作治理中始终需要权威力量的支撑，需要“元治理”。
图2 协同立法基础下区域子系统的圈层互动
从图2可以看到，绿色代表横向权力机制，蓝色代表纵向权力机制。纵向权力自上向下地依次从中央（委托方）经过省（管理方）到市区（代理方），再由政府作用到公民社会，包括居民、企业、NGO等社会团体。横向权力水平作用在不同行政区划的政府间、部门间、公民社会间。纵横权力机制交织在一起同时作用于每个子系统，而连结这些子系统和谐共处协调合作的便是依靠系统内的各项序参数，这些序参数的基础则是协同立法。联合河长制需要通过协同立法将相关的利益补偿机制、信息共享机制进行明确规定，不同的序参数才能连结每个子系统，促使主体间形成良性互动，开始追逐共同利益，寻求互惠合作的良性竞争，进一步推动格局的有序变动，使整个联合河长制协同系统有序运行。
目前，河湖长制已写入水污染防治法、长江保护法等法律和《关于全面推行河长制的意见》的政策意见中，中央也曾出台《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》，对流域管理机构的职责和作用进行了规范。尽管相关规定尚不够细化，但基于顶层设计得较为完善，河湖长制在全国的推广过程中都较为顺利。目前关于联合河长制的政策仅局限于区域联合方案，上海市、江苏省、浙江省两省一市生态环境局（厅）、水务（水利）局（厅）及有关部门曾于2020年联合印发《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》。方案中明确说明了“要突出跨界水体联保机制建设和改革创新，以联合河湖长制设计为基础，形成区域跨界水体协同联保体系”。尽管提到了联合监测体系、联合防控机制以及数据共享机制等内容，但是上述规划纲要、指导意见只能算作政策性文件，尚不具有法律渊源地位，因而不具有法律性质，不足以为区域协同立法提供合法性依据。区域的专项政策下放到基层缺乏长效执行的驱动力，没有统一目标和中央层面的施压，地方政府容易出现粉饰性治污。因此，制度上尽快出台有关联合河长制的顶层设计，提高绩效的可持续性。
（二） 协同立法实现：长三角区域大气污染防治的成功经验
长三角协同立法的历程，最早可追溯至2007年。全国人大官网信息显示，2007年，苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》，意味着区域间“协同立法”萌芽初显。但囿于现实条件的不成熟，长三角区域协同立法工作一直未能取得实质性进展。直至2014年，沪苏浙皖共同推进大气污染防治地方立法，三省一市协商确定示范性条款文本，也就是“一个文本，四家通过”。在三省一市各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，明确联防联控，将区域立法协作从理论构想变为立法现实，真正实现“零的突破”。
在“长三角区域大气污染防治协作”内容中明确气象等部门应当与周边省、市、县（区）相关部门建立沟通协调机制，强化大气环境信息共享及污染预警联动。2014年5月8日，苏、浙、皖、沪三省一市人大常委会法制部门就立法协作达成重要共识，认为三省一市需协商确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。故，在示范文本的基础上，上海市人大常委会、安徽省人大、江苏省人大、浙江省人大常委会先后制定、修订通过了上海市大气污染防治条例、安徽省大气污染防治条例、江苏省大气污染防治条例、浙江省大气污染防治条例。这四部地方性法规虽然在体例结构、规范表述等方面存在差异，但基本体现了协同立法的目的和精神，充分展现了长三角区域协同立法的首项实质性成果，为区域协同立法工作积累了经验。从立法形式来看，这四部地方性法规的制定或修改遵循“共同协商、求同存异、分别立法、分别审议通过”的原则，并未突破各自法定的立法权限，是一种在宪法法律框架内的区域立法协作。
（三） 协同立法方向：长三角区域跨界河湖生态环境治理的经验借鉴
我国现有的水污染防治法是解决跨域水污染问题的依据，但其没有明确界定跨域水污染，也没有具体的处置规定，只是在跨区域水污染产生纠纷时，指出由涉事地方政府协调协商解决，或由共同的上级政府协调解决。由于水资源的独特性和人为的行政区划，导致两省交界或者多省交界出现的环境
问题在解决起来出现相互推诿、相互扯皮，最终成为三不管地区。当地政府在某种程度上保护着当地污染企业，地方环境保护机构又隶属于地方政府。因此现行环保管理体制存在缺陷，使得执法部门无法履行法律赋予的责任，环保政策、法律法规无法落实，导致污染行为持续扩散，执法无法进行，造成恶性循环，为跨区域河湖污染治理问题的解决增加了难度。
2018年三省一市人大常委会在以往区域协同立法的实践基础上，签订《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，进一步完善了决策层、协调层和工作层层层推进的立法协同机制，通过协议把协同立法从工作探索角度纳入制度化轨道。2019年，国家发改委发布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，明确指出发展示范区要在不打破行政划分的前提下实现绿色发展，将示范区生态环境保护放在第一位，之后沪苏浙也先后对示范区的具体建设要求作出决定。同年，*共中**中央发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确推动长江三角洲区域生态环境的协同治理和保护。上述政策文件的制定和发布推动了长三角区域的协同发展以及区域生态环境的协同治理和保护，同时也为长三角区域环境协同立法开创了新的空间、赋予了新的动力，使得长三角在区域协同立法方面的经验更为成熟、成果更为丰硕。
跨界河湖的水域污染和跨界大气污染具有相似的污染流动性、区域开放性，导致治理碎片化等问题，因此，跨界河湖生态环境治理可以在现有的“联合河长制”协同机制基础上，借鉴跨界大气污染防治的区域协同立法经验，寻求契合河湖治理的协同模式，如经过四地人大常委会互相协商之后，对相关条款形成示范性协商条款文本，之后再由各地在求同存异基础上做一些个性化的表达的协调互补协同模式或许可行。
（四） 国内外经验借鉴及启示：区域协同立法的必要性
通过对国内长三角区域协同立法的实践样态分析，可以得出，在中央层面，既有涉及区域环境协同治理的法律条文，也有直接针对具体区域环境治理与保护的法律法规。前者如环境保护法第20条，水污染防治法第16条以及大气污染防治法第五章等；后者如长江保护法和太湖流域管理条例等。以长江保护法为例，其第6条明确指出流域相关立法主体应当在地方性法规和地方政府规章的制定方面建立协作机制。在地方层面，东三省地区最早提出区域协同立法，此后京津冀、长三角和粤港澳等区域也相继开展区域协同立法探索。
通过对长三角地区跨界“清溪河”治理现状和大气污染法治的成功协同立法经验的梳理，可以得出以下几点启示：第一，中央层面的直接立法或立法授权是区域环境协同立法的重要基础。中央层面已经开始尝试的流域立法为区域协同立法指明了方向，这在一定意义上表明跨流域环境治理需要跨行政区划的立法支撑，显示出在中央层面对重要环境区域开展区域性立法并非绝无可能，体现了中央层面对于区域性立法的首肯态度。第二，区域环境协同立法并不存在固定的范式。在一定区域内开展环境协同立法，主要取决于区域环境治理目标、区域立法主体权限，以及区域内各地合作意愿等。第三，环境协同立法必须紧密围绕区域环境的突出问题展开。推动长江经济带高质量发展是国家的重大发展战略，由此促使长江保护法的制定出台也实属必然；京津冀区域以大气污染联防联治为主要目标，必然催生大气污染领域协同立法快速推进。因此，跨域河湖生态环境协同立法不应是盲目立法、全面立法，不能再泛泛而谈，而应是聚焦于河湖领域进行专项立法、联合立法。
三、法理缺陷：跨界河湖生态环境治理中区域协同立法的合法性窘境
随着市场化、分权化、一体化的迅猛发展及区域生态环境问题的日益加剧，跨区域生态环境合作治理的健康、有效和可持续发展需要由法律提供保障和支持。尽管开创出符合我国国情的区域环境协同立法模式迫在眉睫，但考虑到我国的法治体制与政府结构，跨界河湖生态环境治理中区域协同立法的合法性存在一定的法理缺陷，值得进一步探讨。
（一） 立法依据不足
1.有关区域协同立法的宪法依据不足
作为具有最高效力的根本法，宪法是制定其他有关行政区域利益冲突与协调的各种单行法律的依据和基础。现行宪法为区域法治的协调发展提供了一个广阔的空间，其所包含的权力下放、地方分权、地方自治、地方之间应平等互惠等宪法建制的思考进路为区域协同立法的形式、内容、途径提供了无限想象的空间。但我国宪法目前总纲和国家机构部分关于平等行政区划的规定与序言中的区域协同发展理念是不太一致的。
我国宪法总纲规定我国实行行政区划，国家机构一章中规定了以行政区划为基础的国家机构体系。这种对地方政府平行地位的安排透露出互不干涉的意味，其本身不存在与其他地方进行横向合作的空间。但，宪法序言部分又在2018年修改之后添加了科学发展观、习*平近**新时代中国特色社会主义思想和贯彻新发展理念这三个部分，无论是科学发展观的“全面协调可持续”，还是新发展理念的“创新、协调、绿色、开放、共享”，抑或是习*平近**新时代中国特色社会主义思想的“区域协调发展战略”，无一不体现着区域协同的思想。因此，区域环境协同立法在宪法上的不确定性和模糊性就体现在，其宗旨精神符合宪法序言，但是在具体层面又与宪法总纲和国家机构的规定有所背离。
具体而言，我国宪法规定了地方政府间具有平等的横向关系，如果单从这一内容去理解，似乎平等的地方之间有协同立法的可能。但是宪法第99条又规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”根据该条规定，地方各级人大只能保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行，超出本行政区域范围的地方人大无权保证法律得到有效执行，也没有能力保证法律得到有效执行。这就是说宪法只明确以“本行政区域内”为要求，并未明确地方之间可以协同合作，缺乏对区域协同立法的规定，故而区域协同立法缺少明确的宪法依据。
2.有关区域协同立法的其他法律依据不足
到目前为止，国家立法层面上尚没有对区域协同立法的法律依据予以明确规定，也就是说区域协同立法仍然缺少合法性依据。我国目前的相关法律都只是将政府的权限范围限定在行政区域内，这就让跨域合作出现合法性难题。
我国立法法明确地方政府规章的制定主体为省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，其权限范围也是限定在“本行政区域内”，没有对区域协同治理或协同立法作出明确规定。实践中，地方区域协同立法中签订的各种框架协议、行政协议等，也都无法在立法法上找到明确的依据，相关协议的性质效力等问题皆无法由立法法调整。
我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，地方政府法律地位与法定职权有关的规定主要是第54条、第55条、第59条、第60条、第61条、第64条、第66条、第67条和第68条。与宪法对于地方政府权限的规定相一致，该法也是将“本行政区域内”作为地方政府职权范围。对于区域协同立法的合法性未有涉及，同样在区域协同立法中产生的各种协同协议也无法在该部法律中找到依据。加之，地方政府的事权范围并不清晰，上下级地方政府几乎拥有完全一致的政治、经济和社会权力，不利于政府间府际合作权限的明确。
从我国地方性法规、地方政府规章方面来看，江苏省行政程序规定规定了各级人民政府之间的合作，明确了可以采取的方式。这不失为一种进步，但这些条款只是笼统规定地方政府具有合作协议缔结权，至于是否包含区域协同立法权，协同的具体事项、纠纷的解决机制等等都没有规定。而且，规定本身只是地方政府规章效力较低，更无法回避与宪法、立法法等法律的冲突。
在环境立法方面，区域环境协同立法是我国现有立法领域的一种新发展，环境保护法、大气污染防治法等环境立法尽管对于区域环境协同治理进行了规定，但是对于区域内各立法机关如何开展环境协同立法并没有给出明确规定，无法保证区域环境协同立法的合法性和有效开展。其中，环境保护法仅有一条授权规定，且该条规定并不适宜作为区域环境协同立法的法律依据，只能算作是立法协调的法律依据。地方立法的主体需由法律作出明确规定，只有拥有立法权限，才能从事立法活动，否则将导致无效立法。此外，如果从法律渊源角度去审视区域环境协同立法，如果区域环境协同立法本身构成对中央立法的违反，那么将面临着一系列诸如由谁提起合法性审查、谁来进行监督等制度难题，这也是区域环境协同立法过程中所需要解决的。
（二） 区域行政协议方式的合法性疑虑
当前我国主要由中央和地方两级立法机关进行环境立法，并不存在介于中央和地方之间的区域立法机关。立法法第81条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”但对于地方之间的共同事项是否可以联合制定规章没有明确的法律依据。对于国家公权力机关而言，法无规定不可为。实践中，因为宪法、立法法等主要法律对区域协同立法的依据不足，因此地方立法机关因为惧于区域协同立法面临的违宪违法风险鲜于从事区域协同立法活动。但跨域河湖污染问题迫在眉睫，亟待区域间进行协商共治。因此，各区域在开展立法协同进程中，都竭力避免直接发生抵触宪法、立法法等法律法规的具体规定，多采用召开工作会议、联席会议等形式，探讨区域立法协同、执法协同工作内容、事项。
这种直接规避抵触法律形式的柔性工作方式的特点在于其具有足够的弹性空间，但是其明显的弱点在于缺乏强制力。区域立法协作的行政协议均以磋商达成共识为前提，缺少严谨的程序过程，又无明确的法律支撑，存在合法性障碍。虽然宪法第107条、立法法第72条和第73条规定了地方的自主权限，但却没有明确是否可以签订行政协议。由于缺乏顶层设计，导致行政协议的链接体系不顺畅，存在体系矛盾和混乱之象。根据这种工作会议形式达成的协议的法律约束力较弱，其履行协议约定全凭各方主体自觉执行，并且其同时还具有很强的不确定性，极易导致不产生任何法律效果，造成立法成本的浪费。如何改变协议的不确定性、约束力弱的情况亦是区域协同立法工作开展的困境之一。
根据软法理论，这种政府间的合作协议是一种软法，缺乏国家法的约束力，其执行主要依靠自愿，自愿的动力来自个人的理想信念、自律和社会舆论。在官员个人或地方的现实需要发生变化、眼前利益与长远利益发生冲突的时候，这些人的理想信念、自律就难以起到约束的作用。这种柔性法律方式的开展能规避违宪违法风险，在没有遇到问题与冲突时，其能很好地进行区域协同立法工作。但是问题在于一旦产生矛盾冲突，针对这些矛盾冲突是无破解之路的，最坏会导致这些协同立法工作功亏一篑。到目前为止，还没有出现区域内的行政主体因为这种区域合作协议得不到履行而提起诉讼或仲裁的情形，其根本原因就在于大多数人认为这种合作协议不具有法律效力。与此同时，根据这些协议构建的制度，既有可能存在机制设计不合理、过于随意的缺陷，也有可能存在理想化、确定性不够，监督救济乏力的问题
（三） 区域协同立法的合法性窘境分析
1.国家结构形式的阻碍
在单一制国家结构形式下，实行中央集权模式，中央政权享有最高权力，地方则在中央统一领导下，严格遵循宪法法律规定。如何正确处理中央和地方的关系，是单一制国家结构形式中最为棘手的问题之一。将区域环境协同立法置于单一制的国家结构形式中，可以发现历史发展的趋势和单一制国家的结构形式要求必须维护中央权威，而区域协同立法在一定程度上突破了宪法法律对于地方职权的规定，难免会对中央的统一领导构成威胁。
再次，区域环境协同立法会引发人民代表大会制度内在的紧张关系。我国单一制的国家结构形式决定了人民代表大会制度实行的必要性，在地方层面人民代表大会制度也是建立在行政区划基础之上的。在单一制的国家结构形式下，不同行政区域内的人大和政府没有领导关系，在本行政区域内人大和政府接受人民授权、代表人*意民**志，处理本行政区域内的事务。但是，若本行政区域内人大和政府参与其他行政区域内事务，则面临权力来源问题。开展区域环境协同立法，就使地方人大和政府在发生纵向关系的同时，又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系，这就与人民代表大会制度的基本精神不相符合。上级人大与下级人大之间不同于上级政府与下级政府的领导与被领导的关系，而是法律监督关系。上级人大只能建议、指导下级人大开展协同立法，不能强行推动、要求、命令下级人大开展协同立法。如果上级人大工作指导的强度超出了必要限度，演变成为强制性的要求或者命令，便背离了不同层级人大之间的关系逻辑，也会使下级人大所代表的本地区人民的意志屈从于上级人大的意志，区域协同立法可能会面临合法性不足的质疑。
2.圈层分割结构的隔阂
结合圈层结构理论，我国在跨域流域治理中出现的权力碎片化现象可以理解为源于政府的分割式管理模式。主要表现在各个主体之间的分散与分割，例如各级政府之间、垂直部门与地方政府之间、各地方政府之间、政府各部门之间、行政业务之间等。“圈层分割结构”是我国目前跨域流域治理中主要表现形式（见图3）。如图所示，跨区域河湖环境治理主体根据距离衰减规律的制约原则，形成三圈分割结构，这种结构最终由于多元主体之间缺乏互动，导致行政壁垒逐层加强、分割程度逐圈变高而产生治理能力越来越弱的圈层效应。以政府部门为治理主体，进行划分，将其大致可分为以省城为中心，由内向外延伸的三层圈层分割结构。正因各主体之间的圈层分割，使得区域间的协同合作仅保持在政府协商阶段，缺少立法层面的介入，使跨域合作约束力低。跨域合作约束力低进而导致区域联防共治能力弱，反推回圈层结构的分割程度，形成恶性循环。
图3 跨界河湖生态环境治理的圈层结构
第一，政府内的部门分割圈。在市政府各部门中，与水环境治理相关的众多部门在环境保护、经济管理、城市规划等方面有不同的职责，对于治理工作着手的角度不同，所具备的能力、运用的技术、拥有的资源均存在着一定的差异，出于对各自部门的利益的考虑，导致各个治水部门各自为政，部门间合作出现困境，无法有效协同。例如，在排污相关的工作上，水利部门和环保部门均有负责，因此就可能出现相互推诿或监管空白的情况。污染原因不同，所负责的部门也有所不同。如工业污染由环保局负责，农业污染则由农业局负责，这使得管理权责分散，难以形成统一，从而导致治理碎片化。此外，在政策执行方面也存在碎片化问题。例如，流域水污染的治理工作不单依职责划分给相应的部门，还执行河长制制度，分河段设立河长并由河长对该段水质等进行负责。此外，环保责任基本集中于地方政府和相关部门，一体化的权威监管技术平台的缺失使社会公众很难对政府和相关部门的执行效果进行监督。在河湖生态污染防治方面，地方*党**委和政府主要负责辖区河湖环境管理，设立河长办公室与河长，环保部门主要负责监督。这种分工也导致了环境保护和环境监管的分离。
第二，行政区划内的府际分割圈。在我国省级行政区划内，省城集经济、政治、文化引领为一体，其与周边属地管理下的市、县，这些城市由于利益和发展方向不同而造成行动不统一甚至造成矛盾冲突，形成了府际分割圈。从横向上看，“块块分割”是我国区域生态问题的主要表现形式，管理相对松散，地方政府相对独立，各司其职。河湖环境治理因为我国的块块分割，而导致各个地方的政府对流域治理的重视度、治理力度都不相同。只有在共同治理的过程中采取集体协商、信息共享和规范统一制度等措施，才能激发协调好城市政府之间控污减排和保护流域环境的集体行动。但在一般情况下这样的跨界河流很容易受到双方政府的忽视，因为一旦决定治理意味着需要完善大量未曾规定过的政策规范，且行动效果还要看双方政府的协同能力，因此这些相应的保障机制的缺失一直导致跨域流域治理的低效率，造成行政区划内的府际分割。
第三，跨行政区划的区域分割圈。此分割圈也是跨域环境治理中跨界主体联结最不紧密、最难突破的圈层。在早期的环境执法中，行政区划分割在属地管理的模式下逐渐产生。1989年，环境保护法便明确提出，管辖范围内的环境质量负主要责任主要由地方政府负责，使环境监督属地管理原则逐渐在政府领导人心中根深蒂固。然而，对于环境污染跨行政区划的问题缺乏明确解释，仅强调出现跨域环境问题时，由各级政府自行协商解决。这使治理跨域流域的相关组织缺乏有力说服性，从而导致相关政策制定的推进受到阻碍。此外，在流域水污染治理工作中由于各行政区所面临的情况不同，因此需要考虑的环境、治理等因素也不尽相同，加之地方政府在面对流域水污染治理问题时所涉及的治理理念、方案以及程序等均有所差异，就会使得行政区之间的合作存在一定困难。各区政府在考虑流域水污染治理问题时始终建立在本区利益的基础上，抱持“各扫门前雪”的思维，导致无法建立“整体性的区域行政”，出现跨行政区划的区域行政分割。
总的来看，当前我国多部环境保护的法律规定了协同的机制，但这种协同仍处于初级的政府间的协商阶段。由于我国一直以来的官僚制体制结构，形成了跨界河湖生态环境治理的圈层分割结构，这种政府间的协商通过互通信息、相互照应、相互看齐来达成，具有松散、交互性较低、没有显著约束力的特点，属于一种“弱协同”。面向上述合法性窘境，跨界河湖生态环境治理中区域协同立法欠缺合法性将带来一系列的法治风险，急需对其提前预防并加以探讨应对路径，将这一弱协同在环境保护事项协同立法的范围内转换成整体性强、规划统一、决策统一、执行统一、交互性强度高、约束性和规范性强的地方性法规层面的强协同。
四、跨界河湖生态环境治理中区域协同立法欠缺合法性的法治风险
阿蒂亚说：“合法性的形式问题是有关特定法律或规则或命令的权威之形式渊源的纯法律问题。”这里所谓的合法性其实就是合法律性问题，也就是一项法律或者规则的法律依据问题。区域协同立法是地方立法实践发展到一定阶段的产物，在面对区域一体化不断发展的大潮中，区域协同立法对于推动区域协调发展具有重要的实践价值。但区域协同立法合法性依据不足容易导致诸多法治风险，主要表现在跨界河湖生态环境治理中的集体行动困境与立法机制缺失。
（一） 跨界河湖生态环境治理中的集体行动困境
我国环境治理体系建设始终遵循将环境资源视为纯公共产品的假设。在市场机制作用下，对于跨域河湖生态环境这种具有效用的不可分割性，消费的非竞争性以及受益的非排他性的这类公共产品很难实现帕累托最优，且政府对这类产品的供给具有天然的责任与优适性，对于处理水环境污染的负外部性“失灵”的现象，政府为了增进社会福利，拥有提供这类产品的正当性。在多年的探索中，我国逐渐形成了以“河长制”治理模式为主的流域环境治理模式，其本质是一种科层发包制性质的治理模式，其核心内容是将河湖管理责任下推到各级*党**政领导层，治理指标自上而下层层下压，并逐一分解落实到各级政府以及政府各部门。但在实践中证明，这种合作机制在跨行政区域的河湖环境治理中的水平有限，无法解决跨区域的公共问题，以政府为主导的水环境治理体系同样存在着诸多问题和局限。
1.缺乏统一规范下的信任保障不足
不同地区在地理位置、承载能力、污染等方面具有不同的投入产出状况。因此，地方政府在划分环境功能、制定环境目标等方面形成了“个性化”的定位。在污染问题上，针对污染企业的关停和付费制度等减少企业排污的手段等建设已经成型，但涉及跨域问题，仍然缺少统一有效的制度性约束和保障。跨城河流污染的上下游之争，本质是利益矛盾。由上游政府污水处理不当带来的负外部性，将直接由处于下游的城市承担。因此，在关键的利益协调机制上务必要设好统一规范。目前，在污染补偿问题上，根据我国环境保护法第20条：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”可知，当跨域污染的事件发生时，由双方政府自行协商，或上级人民政府协调解决。但具体的补偿办法缺乏具体明确的规定，而在实际操作中，这一类问题往往是难以通过协商解决的。未达成协议的双方就赔偿责任扯皮推诿、僵持不下，即便跨城河流有关的地级市之间已经就污染问题达成协议，一方未履行协议时，起诉也由于地方保护、异地执行等缘由施行困难，使得没有契约或其他的能够威胁到违约者利益的强制力保障协议的履行。而这种制度性约束和保障的缺失，也使得污染补偿带来的争议无法得到有效解决，进一步导致区域主体间的合作缺乏信任，立足于信任保障的统一制度规范急需设立。
2.“经济人”考虑下的联合行动相互推诿
跨域河湖治理一般由政府、市场、社会三大主体参与到治理过程中并且发挥着各自不同的作用，但在多元参与过程中存在诸多问题，如政府居于主导地位，仅将少数权力下放，公民的知情权仍有待完善的保障机制。有效的河道治理效果也离不开与更多的社会力量合作，如社会资本、环保组织、城市居民日渐上升的环保意识的力量，政府需要作为主导者将其他主体连结起进行共同长足地治理和后续维护河道的工作。在河长制的治理模式中，治理主体是地方政府（承担河长职责的主要政府官员），地方水环境的完整性和公开性由地方政府控制，但地方政府由于“经济人”的特点，在地方水环境治理中面临“集体行动困境”。因其公共性，所以跨域政府之间理应在共同利益的驱动下一起努力，推动良好环境的形成，而现实问题是形成了“谁都管”“谁都不管”的局面。一旦只有一方政府治理水环境或是一方政府未及时共同整治水环境，污水的流动性和公共性都会造成污染的持续扩散。
3.利益分配不公下的“搭便车”
除了跨域政府之间缺乏相互沟通与交涉，利益分配的不规范也会导致“搭便车”现象。在跨域河湖治理的这个利益群体内，A区域政府，包括河长、政府领导的社会组织、企业和其他人为这个利益集团的利益所做的努力，让集团内的所有集团都获利，但只有A承担了成本。如果另一区域的地方政府B不为此而努力，这会阻碍团体成员在A努力时为利益集团工作，A在后续的治理工作中也会逐步懈怠。B的搭便车行为原因有很多，比如对于考核评价的“平均主义”，即只看河湖治理的集体成绩而不考虑区域成绩；或是合作群体的规模较大，群体内个别成员的努力对整个利益集团的影响区别不大，导致其个人的努力与奖励的不对称性相对较大等，都造成B搭便车的行为，导致其希望由其他成员承担风险，自己坐享其成的心理期待。在资源一定的情况下，政府也更愿意将精力重点放在能与其绩效挂钩的项目上，针对跨域水环境治理，有了良性成果便搭毗邻政府的管理成效，有了恶性循环便推诿到毗邻政府的责任身上，导致水生态环境的“公地悲剧”。
（二） 跨界河湖生态环境治理中区域协同立法机制缺失
目前在分散型立法协作模式下，地方之间会开展一定的立法信息交流与研讨磋商，签订原则性概括性的协议，但仍缺乏系统化制度化规范化的协调机制。区域环境协同立法需要一个系统且常态化的工作机制，并且要保证协同机制贯穿于立法过程的始终，既包括立法之前的立法框架协议、立法规划计划的论证，又包括立法过程中的立法听证、社会公众参与和立法草案通过，还包括立法之后的司法审查、法律评估和区域规范性文件清理等。
1.信息共享机制
在河长制治理模式中，信息不对称一直是让河湖清污反污的重要因素。在跨界河湖出现突发性污染问题时，若不被及时发现并处置，很容易产生环境风险隐患。河流具有流动性、开放性、公共性，光哪一方做出防污措施都不能独善其身，当下游做出了一些防污措施，若不与上游沟通联合防污，上游河流的黑臭水体依旧会影响到下游水质，反过来同样如此。信息共享是多元协商共治的基础，地方之间的沟通交流对于减少区域内的制度差异和标准不统一等问题十分必要，然而目前地方之间的信息沟通机制只是停留在联席会议、政府部门座谈会等会议形式，缺乏共享的信息平台和信息沟通机制，使得区域内的环境立法协作更加困难，非正式的磋商谈判形式使得信息交流不畅，影响区域一体化进程，不利于各方长期合作。
2.立法清理机制
实践中区域协同立法往往缺乏地方立法清理的工作机制。区域内立法主体众多，制定的规范性文件种类、数量繁多，有些立法年代久远、背景落后，并且容易掺杂不合理的地方利益，对立法具有负面影响。由于区域协同立法工作的开展，很多规范性文件已经不适合或违背现行规定，很容易出现内容相悖的情况，因此亟须进行清理，以加大规范性文件的权威性。然而，很多地方并未建立制度化、规范化的地方立法清理工作机制，抑或是清理工作未做到完全公开透明，如未明确说明某项地方性法规停止执行。因此建立规范的地方立法的审查、修改或者废止制度是协同立法不可忽视的一环。
3.交叉备案机制
不同地区的政府财政收入状况不同，地方管理和治理的理念也不同。面对不同的目标与规划，各行政区划水环境管理职责不明确，往往难以形成协同性的法规或者即便写入法规，也是比较原则性的规定，难以在实践中推动水环境的管理，治理效能将大打折扣。以长三角区域为例，尽管该区域一体化程度较高，但是在区域内部不同地方仍然存在经济、人口以及社会等因素的差异，例如上海各方面的实力明显强于苏锡常等地方。因此，各地在发展过程中，势必会存在经济社会等方面的非均衡性，一定程度上影响着区域环境协同立法工作的开展。无论是参照统一的示范样本，还是就特定原则规定作出协商，最后都是各地方分别进行立法。为了保障各立法主体所制定的地方性法规符合协同立法的精神，防止造成重复立法、浪费区域立法资源的现象，需要建立简便易行、科学高效的备案机制，规避区域存在“小私心”、争取“小利益”的风险。
4.协同立法评估机制
协同立法本质上属于立法活动，应当遵循立法活动的客观规律和科学程序。目前地方之间达成的共识更多的是一种倡议性宣示性内容，缺乏可执行性。这主要有两方面的原因：一方面，在建立合作机制以及处理合作中的争议时没有法律依据；另一方面，现有的绩效考核体系并未考虑本地对于区域环境保护的外部效应，在横向补偿问题等制度的建设上存在短板。作为横向机制中重要一环的评估机制，是确保协同立法质量的重要保障。其缺失将导致无法判断立法效果，无法检测区域协同立法的运行实效，使得前面一系列程序和工作的意义大打折扣，不能判断协同效果是否明显。
五、风险预防：合法性跨域河湖环境治理的协同立法模式构建
我国的跨流域治理依旧是权力相互作用的场域。从权力运行的向度来看，一般分为纵向权力和横向权力。从纵向权力上来看，中央政府出台顶层设计后，有隶属关系的省政府按照中央要求进一步去落实，下级政府再按照中央和地方的政策法规去进一步规制行政区划内的企业污染问题，以及引导公民社会积极监督参与河道治理。从横向权力上来看，则是没有隶属关系的地方政府、部门间、公民社会相互协商协作的作用。跨界河湖区域环境作为全球大生态环境系统的有机组成部分，内部环境要素也相互联系、制约、渗透，形成有机联系的区域环境共同体，是“一荣俱荣、一损俱损”的耦合关系，这些独特的关联性构成了跨界河湖生态环境的整体性特征。
当前，我国虽然没有法律授权地方进行协同立法，但是多部环境与资源保护的法律均体现了地方协同之意。水污染防治法作为预防性协同条款是为避免损害或争议的发生，事先建立协同机制的法律。在其第28条规定建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。但由于我国地方环境立法长期存在着模糊性和不适当性，有些立法事项不够统一明确，有些事项又过于具体、适应性不够，导致地方立法需求与权限之间存在冲突。因此，为了预防上述风险，有必要尽快构建一个合法性跨域河湖环境治理的协同立法模式以应对协同治理难题。
（一） 纵向维度的区域协同立法体系构建
1.完善跨域河湖环境治理的法律规范体系
社会协同治理存在两大前提——分权的适度以及民主。根据2022年3月新修订的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。在跨域协同治理机制推广过程中，要谨遵“一河（湖）一策”要求，统一明确跨界河湖的治理目标、治理方法、运作规则，同时规范各参与主体的法律地位、任务职责，开展联合巡查、联合监测、联合管护、联合防汛抗旱、调度水资源、联合应对突发环境事件、联合执法，为社会内各子系统进行协同行动提供制度空间，为创建新型的社会调控和管理体系提供优良的法制基础。
在中央层面，可以从全国人大及其常委会授权立法维度以及具体环保制度维度两方面构建系统的区域协同立法法律规范体系，为区域协同立法提供依据，并对区域法治建设进行有效监督。全国人大及其常委会以授权立法的方式，授权地方立法机关协同立法的权限，如通过一区域一授权或者一事一授权的方式，精准授权特定区域环境协同立法权限，以满足区域环境法治建设的需求。此外，在具体的环境保护法律法规中增设协同立法的条款，以实现协同立法在具体的环保制度中落地生根。例如我国出台的长江保护法第6条规定长江流域相关地方可以根据需要在地方性法规等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。类似地，在对现行的环境资源保护法律法规进行修改时，可以增设区域协同立法的授权条款。
值得一提的是，跨界河湖生态环境治理的区域立法合作实践所遭遇的困境其实体现出了一种法之合目的性与法之安定性之间的理念冲突，即现实需求与法律秩序稳定之间的矛盾。在区域立法合作时，我们必须首先考虑现有宪法框架和法律体系的稳定性。因此，本文认为通过行政区划重新划分或者修改宪法、立法法来完成区域立法合作的观点是不可取的。行政区划的划分、宪法及其相关宪法性法律的稳定对于我国政治法律制度来讲是具有全局性意义的，而区域经济发展、立法合作的问题与之相比，并不具有基础性。现有的制度障碍并不能看作为一种极大的不公正进而必须牺牲法之安定性，动辄因局部而改变整体框架，构建新中国社会主义法治国家无异于空谈。
2.完善跨域河湖环境治理的组织规范体系
一方面，应坚持*党**对跨域流域协同治理的领导，充分发挥人大制度在政府与社会之间的关于河湖治理问题的社会监督和*意民**表达的职能与作用；另一方面，建立政府组织与社会公众之间的直接联系。以跨域河湖治理“联合河长制”为例，以跨省、市边界河湖所经过的城市作为经济区域带，在行政区划的刚性切割下形成一个都市圈，确认一个中心城市主要负责，同时设立联合河湖长及联合河湖长制办公室，通过共同聘任的形式设立市、区（县）、乡（镇、街）三级联合河湖长，健全组织体系。以此推动区域横向合作立法，共享政府间立法资源，政府间的合作困境与冲突依靠立法手段得以解决，有利于实现地方政府之间明确、有效且制度化的合作。
（二） 横向维度的区域协同立法机制构建
1.立法机构：建立联合协商工作机制
目前我国区域协同立法主要采取人大联席会议的方式设置立法协同机构。联席会议是一种松散型、协商性的协同立法，其模式比较灵活。区域立法联席会议的时间和形式可以根据合作与交流的需要灵活确定。相较于联席会议，工作委员会是一种深度紧密且层次更高的协同，适合有一定协同基础的区域开展。工作委员会的职责是统筹、协调协同立法工作，明确需要协同立法的重点领域，加强立法事项的对接，探索细化环境协同立法事项中的具体立法规范，通过磋商协调形成立法事项建议，拟定立法文本建议稿等方式以向地方人大提出立法建议。总之，跨域政府通过定期的联席会议会商、具体问题具体讨论的专题协调会商和权威专家咨询会商等多种形式，双方针对治污问题不断地商讨，可以在这过程中了解到对方的看法与信念，逐渐增强彼此的默契，以此维持联合治理的行动。化被动为主动，在不断的协商过程中减少都市圈各城市间的隔阂，提高治理决策的科学性与及时性。
2.立法程序：建立立法信息共享机制与交叉备案机制
我国人大立法程序包括提出法案、审议提案、表决和通过法案、公布法律四个环节。需要注意的是，由于协同立法与传统单一的地方立法存在差异，因此，在遵循一般立法原则和程序的同时，也要注重协同立法特殊性的表达。
第一，建立立法信息一体化机制。电子政务是政府协同治理的技术支撑，通过发展电子政务，以政府为主导、市场为基础，吸引社会力量，打造流域水污染信息沟通一体化平台。内容上包含跨界河湖水质水量动态监测信息、河湖空间管控数据、入河入湖污染物排放信息、环境风险隐患点信息、水环境预警预报信息、在督查中发现的问题事项等，确保相关人员充分利用平台实现各种立法信息和意见的互通共享，强化信息的沟通与协商。由此，协同立法联席会议或者工作委员会方可确认区域环境保护的立法规划，将生态环境保护中的大气或水污染等具体防治确定为立法规划项目，并根据环境治理要求，及时对立法规划项目进行调整。并在治理后期可以借此平台以实质性的激励政策鼓励社会群众与媒体对河湖治理进行监督，增强协同主体对彼此的行动认同感。
第二，建立交叉备案机制。协同立法机构起草在起草好立法文本，或由地方人*法大**制工作部门各自负责组织起草，然后将这些地方性法规进行协调，形成区域内统一的立法草案文本后，立法机关除了按照立法法的规定及时向全国人大常委会和国务院备案外，地方之间还可以进行“交叉备案”，其他立法机关可以对协同立法进行协调性审查，以此来构建一种“横向”的备案审查机制，以此规避当某一地方立法机关的立法有可能损及本地利益或影响整个区域共同利益的风险，其他地方立法机关可及时提出立法协调要求，进行协商处理。
3.立法内容：建立生态补偿机制和成本分担机制
第一，建立生态补偿机制。在推动长三角区域一体化建设进程中，必然涉及苏浙皖沪三省一市的利益分配与均衡，其公平性问题不可忽视。河湖治理作为生态环境治理，具有典型的公共产品特性，任何因素都有可能导致流域的治污反污。在协同立法过程中，针对某个省市为实现区域整体利益的最大化而作出的“自我牺牲”或利益让渡，必须建立公平合理的利益补偿机制以保障各方利益的平衡。2018年11月，*共中**中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出要健全区际利益补偿机制。对长三角地区而言，不仅要健全省际生态补偿机制，还要在跨区域产业政策、产业分工、产业项目等方面进行利益协调和补偿，以实现要素资源的最优配置，达到互利共赢效果。例如上游对跨界河湖治理保护力度较大、投入较多的，下游要补偿上游；因上游工作不到位，给下游造成损失的，上游要赔偿下游。具体补偿方案在上级联合河湖长的领导下平等协商确定，以此为衡平流域内各地区的利益提供立法保障。跨界河湖治污不仅要考虑地势问题，还要考虑建立生态补偿机制，这有利于提升跨域河湖治理制度的生命力和周边的环境保护。
第二，建立成本分担机制。跨域联合治理涉及不同省市对跨界河湖的治理目标与河湖定位。在统一的“一河（湖）一策”制度规范下，跨界省市可考虑环境容量分担因素，按照流域的上下游分布以及长短比例分配治理成本，明确分担能耗和排污指标，减少主体搭便车的可能性，增强其治理积极性。
结语
环境问题是人类面临的共同问题，*党**的十九大报告指出以河道水环境治理为生态文明建设着力点，在新时代坚持人与自然和谐共生，明确了河湖生态环境治理在社会治理领域中不可或缺的作用。实施区域协调发展战略是新时代国家发展的重大战略，尽管我国目前的跨域河湖治理大多以河长制的治理模式出现，但是我国司法制度并不允许对区域立法协作的协议进行效力确认，更不可能进行审查。区域的专项政策下放到基层缺乏长效执行的驱动力，没有统一目标和中央层面的施压，地方政府容易出现粉饰性治污。因此，这种模式在中国现行的法律框架内无法获得制度性的拘束力，加快合法性跨域河湖环境治理的协同立法模式构建尤为必要。
本文对于跨界河湖生态环境治理中协同立法的研究不同于学界其他研究的地方在于，结合了一个基层的新立法尝试案例，利用新材料对难以解决的旧跨域治理问题进行分析与梳理，同时结合了圈层结构理论、协同治理理论提出了跨域治理中子系统间的圈层互动协同机制暂时无法达到长效保障，即缺乏协同立法这一关键序参数，具有一定的理论与实践价值。美丽中国的建设是我们这一代人的历史使命，也是一项复杂的长期工程。由于我国的单一制国家结构形式和官僚制政府体制，当前我国多部环境保护的法律虽规定了协同的机制，但这种协同仍处于初级的政府间的协商阶段。面对跨域河湖治理协同立法中出现的立法机制缺失，应尽快完善立法机构上的联合协商工作机制、立法程序上的立法信息共享机制与交叉备案机制、立法内容上的生态补偿机制和成本分担机制，为跨域河湖环境治理的法律规范体系和组织规范体系保驾护航，以此促进多元主体的协同合作意识，用法律的强约束力改善集体行动困境，尽快实现跨域流域协同治理机制的构建，实现河畅、水清、岸绿、人和的美好愿景。
