最高法院判例：撤销颁证行为违反正当程序应否撤销？
【裁判要旨】
县政府撤销颁证行为虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过其他行政机关的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，县政府撤销颁证行为存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销颁证行为的确存在未给予相对人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申2155号
本院认为：本案争议焦点在于，朱来旺持有的铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证是否具有权属依据，铅山县政府作出铅府字（2016）30号撤销决定及上饶市政府所作饶府复字（2016）17号行政复议决定是否合法。
（一）关于朱来旺是否具有“龙井”山场林权证的权属依据问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，朱来旺所在村组（原杨村公社项源大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后铅山县政府作出1982年《批复》，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。案涉949.1亩“龙井”山场位于翠花亭齐以上，根据1982年《批复》关于山场界址的划分，“龙井”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故铅山县政府认定朱来旺持有的铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证无权属依据并无不当。朱来旺主张“龙井”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为1982年《批复》未得到执行、铅林证字第×××号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，本院不予采纳。
（二）关于铅府字（2016）30号撤销决定是否合法以及是否需要再审改判问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因朱来旺不具有“龙井”山场的权属依据，铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证系错误发放，铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在铅山县政府向朱来旺颁发铅山林证字（2007）×××号林权证之后施行，铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定朱来旺申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此，上饶市政府在复议决定中亦予指出。但铅府字（2016）30号撤销决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经施行并至今有效，铅山县政府能够证明朱来旺的林权证属错误发放，其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定，并不违法。在告知与送达程序方面，因被诉撤销决定以铅山县林业局向铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山林业局，并责令该局向朱来旺转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，撤销决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，铅山县政府撤销决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销决定的确存在未给予朱来旺陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与1982年《批复》以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因撤销决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。与此同时，人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事*权人**利的重要错误而设立的特别救济程序。在原一、二审人民法院均已对被诉撤销决定存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由撤销被诉撤销决定情况下，本院再审复查中亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销决定与一、二审判决。
顺予指出，本案行政程序中存在的问题，铅山县政府应当在今后的工作中引以为戒。对于本案类似的林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因朱来旺不具有案涉“龙井”山场的林地及林木权属，铅山县政府所作铅府字（2016）30号撤销决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，朱来旺认为上饶市政府该行为构成复议程序违法，本院不予认可。
综上，本案一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律及处理结果正确，二审判决维持并无不当。朱来旺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人朱来旺的再审申请。