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【实务观点】
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；故，行政罚款的退赔应由处罚机关先行作出处理决定。 行政罚款不同于行政行为对行政相对人造成的损失，行政处罚决定被撤销后，应当先由行政处罚决定机关进行处理，而不能直接要求行政机关赔偿。
【案件简介】
宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）宁01行终3号
上诉人（原审原告）宁夏京盛煤业有限责任公司。
上诉人（原审被告）灵武市自然资源局。
上诉人宁夏京盛煤业有限责任公司(以下简称京盛公司)与上诉人灵武市自然资源局因履行法定职责一案，均不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2017年12月22日，被告灵武市自然资源局以灵国土资行处字[2017]132号《行政处罚决定书》认定：“宁夏京盛煤业有限责任公司在2015年期间，采掘井巷工程煤0.94万吨，在2016年1月至2016年12月期间，在未办理采矿许可证延期手续的情况下开采煤炭资源4.11万吨”；该《处罚决定书》还认定“没收2015年越界开采0.94万吨违法所得13.3762万元，并处违法所得20％的罚款2.6752万元，合计16.0514万元;没收2016年1月至2016年12月无证开采煤炭资源4.11万吨违法所得445.935万元，并处违法所得50％的罚款222.9675万元，合计668.9025万元，共计罚没684.9539万元”。原告京盛公司认为，被告在行政处罚过程中所认定的事实依据不足，所采信证据与本案没有关联性，适用法律错误等情形。将被告诉至银川市兴庆区人民法院，请求依法判令:1.依法撤销灵国土资行处字[2017]132号行政处罚决定书；2.案件诉讼费由被告承担。2018年7月27日，银川市兴庆区人民法院作出（2018）宁0104行初60号一审判决，撤销被告所作灵国土资行处字[2017]132号《行政处罚决定书》。被告不服，上诉至银川市中级人民法院，2019年3月31日，银川市中级人民法院作出（2018）宁01行终203号终审判决，维持了一审判决，后被告向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。2018年4月25日，原告向被告提交书面申请，要求被告退还罚没款684.97万元及支付案件受理费50元。被告于2019年5月20日对原告作出灵自然资函[2019]132号复函，答复内容：“由于该案件申请再审，将根据再审结果处理退还罚没款事宜。”原告认为，被告经原告申请退款后拒绝退还，存在不履行法定职责的情形，故诉至法院。请求依法判令：1.撤销被告作出的灵自然资函[2019]132号《关于宁夏京盛煤业有限责任公司申请退还罚没款事宜的复函》；2.被告退还针对原告的罚没款684.97万元；3.本案诉讼费用由被告承担。
一审法院另查明，因机构改革,原灵武市国土资源局现更名为灵武市自然资源局。
一审法院又查明，案件审理期间，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年10月25日作出裁定，驳回了被告的再审申请。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；被告灵武市自然资源局针对原告京盛公司作出的灵国土资行处字[2017]132号《行政处罚决定书》已被人民法院生效判决认定违法并予以撤销，被告收取原告的罚没款项已不存在合法依据，根据上述法律规定，被告应当将收取的罚没款及时返还原告。针对原告提出要求退还罚没款事宜的申请，被告答复将根据再审结果处理退还罚没款事宜，缺乏事实及法律依据，并且被告的再审申请在本案审理期间，已经宁夏回族自治区高级人民法院裁定驳回，被告作出的灵自然资函[2019]132号复函，不符合法律规定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十一条的规定，判决：一，撤销被告灵武市自然资源局作出的灵自然资函[2019]132号《关于宁夏京盛煤业有限责任公司申请退还罚没款事宜的复函》；二、责令被告灵武市自然资源局于本判决生效后三十日内对原告宁夏京盛煤业有限责任公司《关于退还宁夏京盛煤业有限责任公司罚没款事宜的申请》重新作出处理。案件受理费50元，由被告灵武市自然资源局负担。
宣判后，京盛公司向本院提起上诉称，一审法院作出的第二项判决内容不符合法律规定，依法应当予以纠正：一、一审法院所依据的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条与本案无关，不能作为裁判依据。该法律规定的内容为人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政机关基本相同的行政行为，新的具体行政行为并未产生，因此不存在适用该法律的问题。二、一审法院判决的第二项存在超诉讼请求范围裁判以及存在不具体不明确的问题，不符合法律规定。本案中京盛公司在一审中诉求时要求人民法院责令灵武市自然资源局履行退还的职责，即退还罚没款684.97万元。一审法院处理的结果与京盛公司的诉求无关，属于超诉讼请求范围作出的裁判，且该裁判结果不具体，无法进行操作。本案中灵武市自然资源局应当作的是履行退还款项的职责，另外，本案中京盛公司在一审中诉求为责令灵武市自然资源局限期退还罚没款，要求其重新处理存在很多不确定性。如果按照该判决去履行，灵武市自然资源局完全可以换个理由拒不支付，这样将导致同一件事需要经过多次审判解决，给当事人带来无限诉累，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定不符，应当予以纠正。三、本案应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定直接判令被上诉人退还684.97万元的罚没款，无需被上诉人再行处理。综上，请求二审法院：撤销原判第二项，改判由灵武市自然资源局限期退还京盛公司的罚没款684.97万元。
被上诉人灵武市自然资源局辩称，对于京盛公司上诉请求直接判决要求灵武市自然资源局退还罚没款不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于赔偿的程序规定，首先京盛公司应向行政机关提出赔偿申请。请求二审法院驳回京盛公司的上诉请求。
上诉人灵武市自然资源局向本院提起上诉称，首先，关于事实认定部分的问题，一审判决认定的事实中京盛公司给灵武市自然资源局递交书面申请的时间为2019年5月1日，并非2018年4月25日。其次，关于一审判决认为京盛公司提出要求退还罚没款事宜的申请，灵武市自然资源局答复将根据再审结果处理退还罚没款事宜缺乏事实和法律依据的问题。在本案一审审理过程中，灵武市自然资源局提出再审申请，高院受理并进行再审审理，灵武市自然资源局针对京盛公司的申请作出的答复并无不当。最后，京盛公司在行政处罚决定没有生效的情况下，为了取得国土厅办理采矿权许可证续期手续，采取了先自愿缴纳罚款，之后再反悔的恶意行为，是引起本案的主要原因。再者，京盛公司非法开采和越界开采的事实客观存在，上诉人已经重启处罚程序。根据上述意见，一审第一项判决结果不妥。综上，请求二审法院：撤销原判，依法予以改判。
被上诉人京盛公司辩称，灵武市自然资源局的上诉请求和理由不能成立。一、京盛公司已按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定向灵武市自然资源局申请退还罚款。二、灵武市自然资源局以案件申请再审为由拒绝退还罚没款没有法律依据，其申请再审不影响生效判决的履行。三、灵武市自然资源局重启处罚程序与本案的退还罚没款无关，本案所要退还的是其已经撤销的行政处罚中应当退还的款项。综上，请求二审法院驳回灵武市自然资源局的上诉请求。
二审审理期间，上诉人京盛公司、灵武市自然资源局均未向本院提交新证据。
二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点为：1.上诉人京盛公司要求法院直接判决上诉人贺兰县自然资源局退还其罚没款684.97万元是否有法律依据；2.上诉人灵武市自然资源局于2019年5月20日向上诉人京盛公司作出的灵自然资函[2019]132号复函的证据是否充分。分述如下：
1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；故，上诉人京盛公司要求法院直接判决上诉人灵武市自然资源局退还其罚没款684.97万元没有法律依据，应由上诉人灵武市自然资源局对上诉人京盛公司的相应请求先行作出处理决定。
2.因上诉人灵武市自然资源局针对上诉人京盛公司作出的灵国土资行处字[2017]132号《行政处罚决定书》已被法院生效判决认定违法并予以撤销，上诉人灵武市自然资源局收取上诉人京盛公司的罚没款已没有合法依据。上诉人灵武市自然资源局以（2018）宁0104行初60号案件正在再审期间为由作出的灵自然资函[2019]132号复函不符合法律规定，且上诉人灵武市自然资源局的再审申请在一审审理期间，已经宁夏回族自治区高级人民法院裁定驳回，故灵自然资函[2019]132号复函依法应予以撤销，上诉人灵武市自然资源局应当在规定时限内对上诉人京盛公司《关于退还宁夏京盛煤业有限责任公司罚没款事宜的申请》重新作出处理。
综上，上诉人京盛公司、灵武市自然资源局的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁夏京盛煤业有限责任公司负担25元，由上诉人灵武市自然资源局负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 丁 瑾
审判员 刘煜姗
审判员 王建玲
二〇二〇年七月十七日
书记员 杨青青