谈《公共场所卫生管理条例实施细则》罚则中“逾期不改正”的法律适用问题及解决对策

作者：王蕊（天津市卫生监督所）

《公共场所卫生管理条例实施细则》（以下简称《细则》）自2011年5月1日开始实施以来，距今已有两年多的时间。其中，对《细则》第三十六条、三十七条和三十八条中都涉及到的"逾期不改正"行为的理解就不甚统一。

对"逾期不改正"理解上的争议主要体现在逾期不改正的内容，即究竟逾期不改正什么；追究逾期不改正之责是否存在追究时限2个问题的不同理解，直接影响到对罚则的不同适用结果，具体通过以下2则案例子以呈现。

1 针对即逾期不改正的内容，在案例一中有所体现

案例一：卫生监督员对某理发店（法人单位）进行卫生监督时发现，该店聘用的理发师王某未取得健康证为顾客理发。监督员经过受理、立案及调查取证，将该理发店的行为认定为安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作，违反了《公共场所卫生管理条例》（以下简称《条例》)第七条和《细则》第十条第一款，按照《条例》第十四条第一款第（二）项和《细则》第三十八条的规定，责令该理发店限期改正，并给予以下行政处罚：警告并处1.000元罚款。责令整改期过后，监督员对此理发店进行监督复查时发现，王某已取得健康证，但又发现理发师邓某没有健康证。此时，在对理发店进行行政处罚时，应如何适用法条，监督员产生了争议。

争议的焦点为：对于该理发店经营者聘用无健康证的邓某为顾客理发的行为，是否能够适用"逾期不改正的，处以5 000元以上15 000元以下罚款"?

产生上述争议的原因有以下2个：

1.1 法言法语的简洁性特征。 显然，此处，法条省略了"逾期不改正"的宾语，即究竟"逾期不改正"什么？然而省略性语言在法条表述过程中出现并不罕见，也非必然产生歧义。而之所以在此处产生了歧义，还有第二个原因。

1.2 不能确定逾期不改正所省略的宾语是具体违法行为还是抽象违法行为。 即：结合此案件，是具体违法行为（某个违法行为），即理发店安排未获得有效健康合格证明的王某从事直接为顾客服务工作？还是抽象违法行为（某类违法行为），即理发店安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作？

若逾期不改正某个违法行为，本案中，在监督员第二次监督复查时，该理发店已为王某办理健康证，违法行为已改正，雇佣邓某的行为不应适用逾期不改正部分的罚则；若逾期不改正某类违法行为，则处以5 000元以上15 000元以下罚款，那雇佣邓某的行为即应适用逾期不改正部分的罚则。

对于上述立法问题的争议，从宏观层面，作为执法者无权擅自予以解释。然而，从微观层面，执法者可在执法活动中将这一争议问题予以明确。明确的手段即巧妙地使用卫生监督意见书。结合此案例，该"理发店安排未获得有效健康合格证明的邓某从事直接为顾客服务工作"的行为能否直接适用"逾期不改正"部分的罚则？这取决于本案卫生监督意见书的制作方式。

在第一次处理理发店安排未获得有效健康合格证明的王某直接为顾客服务的违法行为时，如监督意见书中写明"你理发店聘用未获得健康证的王某直接为顾客服务的行为违反了《条例》第七条和《细则》第十条第一款的规定，根据《条例》第十四条第一款第（二）项和《细则》第三十八条的规定，责令你单位立即停止违法行为。如继续聘用王某，限你理发店十日内为王某办理健康证。王某在未取得健康证的情况下不得继续直接为顾客服务"。

此种情况下，该理发店再次雇佣未获得健康证的邓某的行为则不能直接适用"逾期不改正"部分的罚则。因为卫生监督意见书要求其改正的内容即为具体行为，且该理发店确已改正（已为王某办理健康证），此处再次雇佣未获得健康证的邓某的行为应为"改了又犯"，而非"逾期不改"。

相反，若监督意见书中写明"你理发店聘用未获得健康证的王某直接为顾客服务的行为违反了《条例》第七条和《细则》第十条第一款的规定，根据《条例》第十四条第一款第（二）项和《细则》第三十八条的规定，责令你单位立即停止违法行为，限你理发店十日内为店内直接为顾客服务的从业人员办理健康证。店内从业人员在未取得健康证的情况下不得直接为顾客服务"。

此种情况下，该理发店再次雇佣未获得健康证的邓某的行为则可直接适用"逾期不改正"部分的罚则。因为卫生监督意见书中所要求该理发店改正的内容为抽象行为，该理发店雇佣邓某的行为恰是卫生监督意见书中所要求其改正而其又未改正的行为，故此时，应属于逾期不改正。

通过案例一的分析已将关于逾期不改正内容这一争议作以阐述并提出执法对策。即：通过卫生监督意见书予以确定逾期不改正的内容为具体违法行为还是抽象违法行为。若卫生监督意见书中确定为改正具体违法行为，则对于"逾期不改正"法律适用问题的讨论就此结束。

2 若卫生监督意见书确定为改正抽象违法行为，则会涉及到追究逾期不改正之责的时限问题

案例二：卫生监督员在第一次对某理发店（法人单位）开展卫生监督时发现，该店所聘用的理发师王某未取得健康证为顾客理发。根据相关法律（同案例一，不赘述），给予以下行政处罚：警告并处1 000元罚款。与此同时，下达了卫生监督意见书。卫生监督意见书中写明根据相关法律法规的规定，责令当事人立即停止违法行为，并限当事人十日内为店内直接为顾客服务的从业人员办理健康证，店内从业人员在未取得健康证的情况下不得直接为顾客服务。

责令整改期过后，监督员对此理发店进行第二次监督复查时，该理发店在场直接为顾客服务的从业人员均持有有效健康证。一个月后监督员第三次对该理发店进行监督检查时，发现该理发店又使用无健康证的赵某为顾客理发。

此时，对于该理发店经营者聘用无健康证的赵某为顾客理发的行为，是否能够直接适用"逾期不改正的，处以5 000元以上15 000元以下罚款"?

案例二中所体现的争议为：在卫生监督意见书中已将逾期不改正的内容设定为一种抽象行为时（责令当事人为从业人员而非具体的某个人办理健康证即为责令改正的内容为抽象行为，而非具体行为），那么是否意味着监督员可在卫生监督意见书中所规定的改正期限结束之次日（例如：案例中要求当事人10日内予以改正，即第11日）开始的未来任何时间，都可追究当事人逾期不改正之责呢？即：追究逾期不改正之责是否有追究时限？

2.1首先，作者认为，尽管没有任何法律法规对此时限予以明文规定，但其却是客观存在的。 因此，如若没有，那么将案例二中第三次进行监督检查的时间无限延伸，不再是30天后，而是1年后，2年后甚至10年后，答案就很显然了，监督员以10年前的卫生监督意见书作为依据，追究当事人逾期不改正之责，认定当事人雇佣无健康证的赵某的行为应适用"逾期不改正"部分的罚则，显然不甚合理。故追究当事人逾期不改正之责应有一个时限。

2.2其次，应确定追究当事人逾期不改正之责的具体时限。 作者认为在没有法律法规规定的前提下，可以将行政处罚的作出（逾期确未改正违法行为）或监督复核的合格（已按照规定改正违法行为）作为追究逾期不改正之责的终止期限。

换言之，当行政机关对当事人落实其所要求予以（或不予以）从事的行为作出行政评判之后（此处体现为前文所提及的行政处罚的作出或是监督复核的合格），这种评判即具有终结性。在此之后，当事人再从事此类违法行为，在法条没有特别规定的情况下，则应与先前对该类违法行为的行政评判脱离干系，进行一次新的行政评判。

结合本案再进一步说明：监督员第二次检查理发店时，已确认在场的理发师均已获得健康证。监督员此时所制作的现场笔录，即可视为对当事人已改正违法行为所作出的一种认可。正因为这种对于"已改正"事实的认可，当监督员第三次再次对该理发店进行检查时，又发现理发店雇佣无健康证的赵某，那么应视为老错新犯，而不应再追究其逾期不改之责，否则监督员所代表的国家机关有出尔反尔之嫌，违背了行政法领域中的信赖保护原则。虽然信赖保护原则最初为行政许可法中的基本原则，但其亦可在行政法领域推面广之予以应用，指行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。

通过对于上述两个执法实例的分析，作者已将法条中"逾期不改正"所引起的执法争议予以呈现并加以剖析，并提出了解决对策，以期能对卫生执法工作略尽绵薄之力。

（来源： 农业执法公众号 整理自《中国卫生监督杂志》 2013年第20卷第6期）