一、前言
随着我国城镇化建设的加速发展，农村集体土地被国家征收的数量逐年增多。而随之而来的各类矛盾却纷呈迭出，利益交错碰撞，成为当前城乡结合部农村矛盾的聚集点，继而成为司法界和理论界关注的焦点。其中，关于承包地征收补偿费用分配纠纷争议最为突出，包括立案受理、农村集体经济组织成员资格审查、对分配方案合法性审查等。对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级*访上**和群体*访上**事件发生。为此，本文从理论上分析并结合审判实践进一步提出解决方案。
二、江西省承包地征收补偿费用分配纠纷案件概况
《农村土地承包纠纷审判疑难问题调研报告——兼对＜农村土地承包纠纷案件审判工作指引＞之解读》一文对我省农村土地承包纠纷案件审判工作基本情况进行总体把握，2017、2018年度全省法院受理农村土地承包纠纷一审案件1253件，二审案件444件。此类案件呈现以下三个突出特点：
1.案件类型较为集中。农村土地承包纠纷中，承包地征收补偿费用分配纠纷数量最多，占37%，2018年全省法院受理农村土地承包纠纷一审案件697件，比2017年增加141件，其中承包地征收补偿费用分配纠纷增加了123件，占87.2%。
2.发生纠纷的案件辖区相对集中。2008—2016年度抚州市辖区法院一审受理农村承包合同纠纷案件是100件；2017、2018年度抚州市辖区法院一审受理农村土地承包纠纷案件240件。从农村土地承包纠纷案件的地区分布来看，最近十年此类纠纷主要集中在抚州等六市，上述六市辖区法院受理案件数分别占同期案件总数分别87.87%和87.34%。
3.案件总量持续增长。通过检索“中国裁判文书网”“案由：承包地征收补偿费用分配纠纷”可以看出最新的数据是：江西省1147件，其中抚州市321件，案件数量仅次于吉安市位居全省第二，且一审主要集中于临川区，大量案件进入二审。
从上述数据中可以看出，在诸多纠纷中，农村集体土地被征收后所得补偿费的分配问题表现最为突出，此类纠纷案件呈现上升趋势。这是由于当前在城市进程中，大量征收农村集体土地用于城市建设的发展现状，随着经济社会发展，农村集体土地补偿标准越来越高，*地征**补偿费用分配涉及利益巨大并直接关系到农民的切身利益。一旦村民对分配方式、金额有争议，往往引发诉讼。
三、涉及集体经济组织成员资格纠纷应否受理
关于该问题，法律规定不明确，最高法院的意见也不统一：一方面认为农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第（1）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，不主张由法院处理此类纠纷，但至今全国人大尚未对此作出解释。另一方面又规定法院要处理，2005年最高人民法院《农村土地承包司法解释》第24条规定，“*地征**补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。所谓“方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人”，即方案中认定其为本集体经济组织成员资格的人，这显然涉及成员资格认定问题。目前，各地法院大多对涉及成员资格问题的纠纷不予受理。
《江西高院关于农村土地承包纠纷案件审判工作指引》（赣高法〔2019〕1号）第3条明确规定当事人起诉要求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件不属于人民法院农村土地承包纠纷民事案件受理范围，但值得注意的是第2条也规定因承包地征收补偿费用分配引起的纠纷属于人民法院农村土地承包纠纷案件民事案件受理范围。由此产生疑问的是，法院受理承包地征收补偿费用分配纠纷是否须以集体经济组织对原告的集体经济组织成员资格无异议为前提？在承包地征收补偿费用分配纠纷中原告提出多项诉讼请求，其中一项诉讼请求为要求确认其集体经济组织成员资格的情况下，法院是否得以原告要求确认集体经济组织成员资格不属于法院受理范围为由全案不予受理？针对该问题江西民事审判微信公众号公布的《农村土地承包纠纷再审案例专题汇编》中，江西高院通过再审案例予以回应。
在刘某某与井冈山经济技术开发区街道西坑村委会里塘山村小组承包地征收补偿费用分配纠纷案中，二审裁判认为，刘某某以其属于里塘山村小组集体经济组织成员为由诉请分配*地征**补偿款，但里塘山村小组辩称刘某某不属本组集体经济组织成员、其不应分得*地征**补偿款，故本案涉及集体经济组织成员资格确认争议，而该争议不属于人民法院民事诉讼受案范围，刘某某可向有关职能部门申请解决。
再审裁判认为，二审裁定以当事人对原告集体经济组织成员资格有异议为由驳回起诉没有法律依据。《农村土地承包纠纷司法解释》第二十四条规定的“*地征**补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织内部成员资格的人” 属于人民法院审理农村承包地*地征**补偿分配纠纷时进行审查认定的内容，在集体经济组织一方对原告的成员资格提出异议后，人民法院有权根据证据在具体案件中对原告是否具有集体经济组织资格进行审查和认定，并对原告的实体权利主张能否得到支持进行裁判 。如果在此类纠纷中，只要集体经济组织对原告的成员资格提出异议后，法院即应驳回起诉，那将导致此类案件无法进入审理程序，法律和司法解释关于人民法院应予受理此类案件的规定将落空。
在刘某豪、刘某颖与渝水区袁河办郑家管理处苍木坑村小组承包地征收补偿费用分配纠纷案，一审裁判认为，刘某豪、刘某颖的诉讼请求主要有两个，1、确认刘某豪、刘某颖依法享有仓木坑村小组集体经济组织成员资格及待遇；2、仓木坑村小组向刘某豪、刘某颖支付征山*地征**分配款71,800元。 先行确认刘某豪、刘某颖仓木坑村小组处集体经济组织成员资格才能实现其在仓木坑村小组处的经济待遇。而确认集体经济组织成员资格涉及到成员的政治、社会、经济等各项权益，不属于人民法院民事案件受理范围 。
二审裁判认为，刘某豪、刘某颖要求确认其依法享有苍木坑村小组集体经济组织成员资格及待遇的主张，因涉及到组织成员的政治、社会、经济等各项权益，不仅关联到集体经济组织成员的民事权益，也涉及到村民自治及相关的行政管理，并非单纯的民事法律关系，于法无据；一审法院认定不属于法院民事受案范畴，在程序上予以驳回，并无不当，予以维持。
再审裁判认为，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“*地征**补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，人民法院应予支持。”该条规定表述的含义应是指 *地征**补偿方案确定时原告已经具有本集体经济组织成员资格是法院支持原告要求分配补偿费诉请的前提。该表述并不能推导出人民法院在审理涉及农村土地承包纠纷时对当事人的集体经济组织成员资格无权审查的结论，也不能推导出村民小组对其村民的集体经济组织资格有异议时人民法院不能受理此类案件的结论 。相反，人民法院审理农村土地承包纠纷中，对当事人是否具有农村集体经济组织成员资格进行审查是确定当事人是否有权主张履行土地承包合同、分配*地征**补偿费等民事权利义务的基本前提，是人民法院在审理农村土地承包纠纷中必然审查的内容。司法实践中，对于当事人单独起诉要求确认农村集体经济组织成员资格案件，由于未涉及明确具体的民事权利义务关系，人民法院通常不予受理。本院亦在2019年发布的《农村土地承包纠纷案件审判工作指引》中提出了对当事人单独起诉要求确认农村集体经济组织成员资格纠纷不予受理的参考意见。但在当事人提出多项诉讼请求，其中一项诉讼请求为要求确认其集体经济组织成员资格的情况下，当事人提出的其他诉请只要符合民事诉讼法和其他有关法律、司法解释规定，人民法院应予受理。在本案中，刘某豪、刘某颖提出的第二项诉讼请求是要求苍木坑村小组向刘某豪、刘某颖支付征山*地征**分配款71,800元，该项诉讼请求明显属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第四项规定的承包地征收补偿费用分配纠纷，系刘某豪、刘某颖对其民事实体权利义务提出的司法救济请求，人民法院应予受理并进行实体审理。 对其第一项诉讼请求确认集体经济组织成员身份资格的问题，可以在审理第二项诉讼请求中进行审查，但无须单独做出判项。 一、二审裁定以其第一项诉讼请求不属于人民法院民事受案范围为由，进而全案驳回起诉错误，刘某豪、刘某颖该项再审申请理由和请求可以成立。
如果对涉及农村集体经济组织成员资格问题的纠纷一概不予受理会存在严重问题，如前所述因为随着城镇化进程加快，土地征收补偿费分配纠纷不断增多，此类纠纷几乎全部涉及成员资格争议，特别是分配土地征收补偿费时将曾经享受过村民待遇的人排除在外时，法院一概不予受理会逐步扩大矛盾，农民基本权利将得不到保护。在前述刘某豪、刘某颖与渝水区袁河办郑家管理处苍木坑村小组承包地征收补偿费用分配纠纷案中，江西高院认为对当事人单独起诉要求确认农村集体经济组织成员资格纠纷不予受理，而在但在当事人提出多项诉讼请求，其中一项诉讼请求为要求确认其集体经济组织成员资格的情况下，当事人提出的其他诉请只要符合民事诉讼法和其他有关法律、司法解释规定，人民法院应予受理。该种处理方式合乎法律规范目的值得认同。
四、如何认定农村集体经济组织成员资格
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以按照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。*地征**补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。” 当前，司法实践中因为“出嫁女”、“上门女婿”、离异子女、大中专学生、独生子女家庭、待嫁女要求所在地或者原户口所在地的集体经济组织分配*地征**补偿费的诉讼案件越来越多。通过上述规定可以看出，土地补偿费的分配主体系*地征**补偿安置方案确定时所有具有集体经济组织成员资格的人，因而集体经济组织成员资格的认定是处理*地征**补偿费分配纠纷的前提。
2019年11月27日修正通过的《江西省实施＜中华人民共和国农村土地承包法》办法＞第九条规定：“符合下列条件之一的人员，为本集体经济组织成员：(一)父母双方或者一方是本村村民的新出生子女且户口未迁出的；(二)与本村村民结婚且户口迁入本村的；(三)由本村村民依法收养的子女，且其户口已迁入本村的；(四)刑满释放后户口迁回本村的；(五)*员复**、退伍军人、大中专毕业生将户口迁回本村的；(六)其他将户口依法迁入本村，并经本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意接纳为本集体经济组织成员的。以放弃土地承包权为条件将户口迁入本村的，不享受涉及土地承包方面的权利，也不承担相应的义务。”
2011年10月9日公布的《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕422号）认为，在审理土地补偿费分配纠纷中涉及界定相关权利主体范围的，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产、生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素予以认定。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要生活考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。
《江西高院关于农村土地承包纠纷案件审判工作指引》（赣高法〔2019〕1 号）中对农村集体经济组织成员资格审查作出详细规范指导规定，从具体情形下的审查标准、特殊情形下的审查方法到一般情形下的审查原则均提出了明确意见：
分别从应当确认原告具有成员资格、不能否定原告的成员资格和应当认定原告丧失了成员资格三个方面明确了被告不同抗辩内容时的具体审查标准。其中第11条规定了应当认定原告具有成员资格的情形，如出生、婚姻、政策性原因迁入、村民大会或村民代表大会同意。第13条从抗辩否定原告成员资格能否成立的角度列举了外嫁女、离婚丧偶妇女、义务兵大中专生、服刑人员或外出经商务工等不能作为否定原告成员资格理由的具体情形。第14条则列举了可以认定原告已经丧失成员资格的具体情形，如死亡、取得其他组织成员资格、取得非农户籍且将土地交回集体的。
考虑到农村集体经济组织成员资格问题的复杂性，审判指引将“符合农村村规民约、传统习惯”作为认定原告具有或已经丧失了成员资格的标准之一。对农村集体经济组织成员资格审查的原则性规定主要内容是：“综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包权、当事人是否在承包土地从事劳动生产、当事人是否在集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素予以认定”。
在抚州当前司法实践中也基本上按照上述行政法规、地方性法规以及司法规范文件对农村集体经济组织成员资格进行认定，试举出几则案例予以参考：
在乐安县鳌溪镇鳌溪村新屋下村小组、胡乔丽承包地征收补偿费用分配纠纷二审案【（2020）赣10民终262号】中，抚州中院认为被上诉人胡乔丽的户籍与其父胡卫平一起登记在新屋下村小组。本案中胡乔丽虽然有生育小孩,但没有证据证实她已婚并已在男方分配承包土地、享受土地补偿费用或男方系城镇职工、居民。如其因外出经商、务工等原因未在本集体经济组织生产、生活,但并未迁出户籍的,上诉人主张其已丧失该集体经济组织成员资格,本院依法不予以支持。
在陈国荣等诉崇仁县巴山镇巴山村委会第十村小组承包地征收补偿费用分配纠纷案【（2012）抚民三终字第53号】中，抚州中院认为农村集体经济组织成员资格的认定应综合考量多种因素，既考虑户口户籍的因素，也应考虑紧密联系的因素，以充分保障农村出嫁女和其他人群的合法权益。上诉人谢应飞由于在土地补偿费用分配方案确定时并不具有村民小组的户口，而上诉人陈国荣虽然具有当地村民小组的户籍，但在出嫁之后二十多年的时间里，并没有在当地村民小组生活居住，也没有对村民小组尽到任何义务，故认定其不具备当地村民小组集体经济组织成员资格是正确的。
在饶慈英与抚州市高新技术产业开发区崇岗镇邵坊村委会八组承包地征收补偿费用分配纠纷【（2019）赣1002民初1677号】中，临川区法院认为原告饶慈英在被告邵坊村八组出生成长,户籍一直随其父母登记在被告邵坊村八组,原始取得被告集体经济组织成员资格,并在出嫁前与该村小组形成固定的生产、生活方式,服从被告集体经济组织管理。1978年原告婚嫁后,随其丈夫郭棣华在崇仁县等地生活,但原告户籍仍然是被告组的农业户口,原告不能享有城镇居民享有的医疗、就业、养老等社会保障,无论原告是否仍在被告集体经济组织生活,但原告最终生活保障仍然是依赖于被告集体土地,故原告婚嫁后仍然没有丧失被告集体经济组织成员资格,应当依法享有被告集体经济组织成员的各项权益。
在叶某1与抚州高新技术产业开发区钟岭街道办事处张家村委会叶家村小组承包地征收补偿费用分配纠纷【（2019）赣1002民初3400号】中，临川区法院认为原告叶某1自出生后户籍在被告抚州高新技术产业开发区钟岭街道办事处张家村委会叶家村小组,后原告的父母离婚,原告由母亲抚养,但原告在被告村小组的户籍至今一直未作变更,原告仍系被告村民,具有被告所属集体经济组织成员资格。
综上所述，判断是否具有集体经济组织成员资格应采取复合标准的方法，即在尊重村民自治的前提下，应结合户籍因素和是否在本集体经济组织所在地形成较为固定的生产、生活关系来判断，同时提出“是否获得其他替代性基本生活保障”的判断标准，这更加符合公平正义，也容易操作。因为*地征**补偿是对失地农民的永久性补偿，其目的在于补偿村民土地被征收后的损失，保证村民的基本生活，维系失地农民原有的生活水平，所以在分配补偿费时应全面考虑，保证公平。
五、是否对补偿费用分配方案进行合法性审查
《民法典》第二百六十一条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法”。土地补偿费属于集体所有，而集体经济组织依法可以决定分配，但其作出的分配方案往往对失地农民合法权益造成损害。但法院在审理土地补偿费用分配纠纷时应否对分配方案的合法性进行审查，主张应当对分配方案进行审查时对其内容是否进行审查，认定分配方案排除原告的分配权侵犯了原告的合法权益时应对原告如何进行救济等均存在明显争议。
针对应否对分配方案的合法性进行审查的问题。一种观点认为，集体经济组织对属于其集体经济组织管理的事项有民主议定自治权，法院不应对集体经济组织做出的决议进行审查。另一种观点认为，虽然分配方案属于村民自治范畴的事项，但村民委员会组织法第27条第2款也规定了村民会议或村民代表会议做出的决议不能违反宪法、法律的规定，不能侵害他人的合法权益，只有对分配方案进行审查才能得出该决议是否合法的结论。
针对分配方案内容是否进行审查的问题。一种观点认为，法院只对集体经济组织的分配方案的做出程序是否符合村民委员会组织法规定的民主议定程序进行审查，分配方案的内容属于村民自治事项，原则上不予审查。另一种观点认为，对分配方案内容是否合法、是否侵犯他人合法权益也应当进行审查。
针对分配方案排除原告分配权侵犯原告合法权益，对原告应如何进行救济的问题。有观点认为应当判决撤销集体经济组织做出的分配方案，判决集体经济组织另行做出分配方案，但不对原告应分配的具体金额做出判决。也有观点认为，若集体经济组织不另行做出新的分配决议，将导致原告的权利实际无法得到救济，应在确认原告是否具有分配权的基础上，直接根据分配决议或酌情确定原告应当分配的金额。
《江西高院关于农村土地承包纠纷案件审判工作指引》（赣高法〔2019〕1 号）中对上述问题进行回应：明确应对分配方案合法性进行审查，同时应尊重村民自治权，对确实侵害成员分配权的给与灵活的救济方式。具体从三个方面对如何审查村民会议制定的土地补偿费用分配方案予以了规范。
1、明确规定了人民法院在审理土地补偿费用分配纠纷中，当事人对分配方案有异议的，应当从分配方案制定程序是否合法、分配方案内容是否违法、分配方案是否剥夺侵害特定个人或群体合法权益三个方面对分配方案的合法性和效力进行审查。审判指引第16条提出了三项审查原则：（1）分配方案的制定符合民主议定程序和法律规定，人民法院原则上应尊重村民自治权，不轻易否定分配方案效力；（2）分配方案制定程序不合法，且分配方案的效力对案件实体处理有直接影响的，应当依法确认分配方案无效；（3）分配方案制定程序虽然合法，但其内容违反法律规定、国家政策，或剥夺、侵害特定集体经济组织成员分配权，应确认其相关内容无效。
2、对经审查确认分配方案排除本集体经济组织成员的分配权的案件提出了实体处理方法。此类案件以前的处理做法是确认分配方案无效，判决农村集体经济组织另行做出分配方案。但在实践中，有的农村集体经济组织采取拒绝或拖延召开村民会议等方式*制抵**判决，有的即使按照判决要求重新召开村民会议讨论分配方案，但由于新的分配方案难以通过，形成一个死结，导致法院判决无法实际执行，被排除分配权的村民合法权益很难得到保障，还容易形成新的诉讼。为此，审判指引第18条规定当事人主张按照分配方案分配其应得土地征收补偿费用，如被征收土地包含了当事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案直接确定其应得的土地补偿费用金额；如被征收土地系未承包到户的集体土地，可以按照一定比例或根据当事人履行义务的实际情况酌情确定其应得的金额。这样无需判决农村集体经济组织另行做出分配方案，既便于执行，切实保护原告合法权益，又有利于纠纷的尽快解决和社会稳定。
3、对针对农村复杂的实际情况，针对分配方案未排除本集体成员分配权但对不同成员（或者对已经丧失了成员资格的村民分配部分补偿费）按不同比例进行分配的纠纷，审判指引第17条提出了较为灵活的处理意见，即农村集体经济组织根据本集体经济组织的实际情况和征收土地的性质，经民主议定程序做出的分配方案决定对不同成员按不同比例分配，或者对户籍已迁出的村民、已取得非农业户口的村民予以一定比例分配，当事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明显不合理的，可以予以调整。
六、结语
十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全*党**工作的重中之重，实施乡村振兴战略。而随着城市化扩张，土地征收导致失地农民合法权益受损问题尤为突出，它直接影响到整个农村大局的稳定、农业整体经济的发展和农民的生产生活，也影响了*党**和政府有关“三农”政策的落实。因此，在处理农村集体土地补偿费用分配纠纷中应坚持以人民为中心的发展思想，坚持处理好农业农村现代化与工业化、城镇化的关系，遵循法律、法规和有关司法文件，平衡冲突的利益关系，缓和社会矛盾，对顺利推进乡村振兴战略大有裨益。