一

谭家村周书记自1985年开始当村干部，他担任村书记村主任二十多年，工作经验十分丰富。周书记认为，现在农村工作最难的是群众工作，他认为群众素质下降的厉害，因此呼吁，中央要像推动精准扶贫攻坚战一样，开展一场农民思想教育运动。周书记提议，农民思想教育运动至少要集中抓三年。与周书记的感受一样，很多基层干部都抱怨农村工作越来越难，希望改变农民的思想觉悟。

周书记讲了一个例子。谭家村利用政府项目资金，在全村铺设自来水管网，实现自来水户户通，给农民带来极大便利。谭家村属于山区地形，一些农户分散居住在山上，地势较高，自来水压达不到，常常停水。其中一户农民的女儿在城区生活，回家时常发现没水，就拨打市长热线，投诉村干部。村里每次都要做回复说明。

周书记认为，这些农户的诉求没有道理，他认为政府投入到村里的钱有限，不可能让每个人都满意。有一次天旱，这个农户家里饮水受影响，周书记用村里的洒水车给农户拖去一车水，让农户将水抽到家里存储，农户说自己家里没有抽水用的水管。农户的意思是要周书记替他将水送到水缸中。

农户的要求尽管不合理，周书记却无可奈何。明明农民提出的诉求是不合理的，乡村干部却还必须要回应他们，反映出当前基层治理困境。这不仅消耗治理资源，而且鼓励其他人效仿，破坏社会风气。

二

周书记的处境与乡村治理转型有关。税费改革之前，基层组织很强势。进入二十一世纪之后，国家提出服务型政府建设目标，基层组织定位于服务群众。国家从向农民收钱转为向农村输入资源，为乡村治理转型提供制度基础。为推进基层服务型组织建设，国家加强对农民诉求的重视，通过各种手段促使基层干部作风转变，要求基层组织及时回应农民诉求。围绕着基层服务能力提升，政府不仅加强内部监督考核，而且畅通群众诉求反映通道。

相比于税费改革之前，农民表达诉求的渠道很多，表达越来越便捷，意见表达也越来越被重视。以*访信**为例，*访信**考核在各级政府考核中占据很重分量，农民可通过来信来访方式反映诉求，*访信**部门限期处理，并给予答复。*访信**流程很规范，*访信**门槛低。农民如果对政府答复或处理不满意，可继续*访上**，甚至到北京*访上**。为保护*访信***权人**利，国家严厉禁止地方政府拦访截访等不规范行为，*访信**渠道便捷，*访信**被越来越多的农民利用。

一部分农民*访信**是因为自身权利受到基层干部侵害，还有一部分农民是通过*访信**反映自身需求，要求政府提供更好服务。总体来看，在*访信**制度下，基层政府是被动地回应农民的诉求。近年来兴起的市长热线则是要求基层政府主动回应农民诉求的一种做法。农民或市民拨打热线后，不仅要求责任部门规定时间内答复和处理，而且还要在处理后经过“满意率”调查。也就是说，责任部门不仅要及时处理问题，而且还要保证处理结果让农民满意。“满意率”考核将市长热线做法推向新高度。

畅通的*访信**制度和便捷的市长热线，都极大地方便了农民向政府反映诉求，政府服务动力大增，服务态度变好。*访信**制度和市长热线都是依靠上级政府对下级的监督考核实现的。为了督促基层更好地回应诉求，上级政府只对农民*访信**和拨打市长热线采取形式上的考核，考核内容包括数量增减、处理流程和满意度。上级政府主要起到督办作用，真正解决的问题的是基层部门或是乡村组织。农民或市民通过*访信**和市长热线反映问题之后，接访和接线的上级政府部门，按照事务性质将其分流到政府部门和基层，上级政府无法区别农民或市民所反映的问题是否合理。

基层是解决问题的责任主体。在形式化考核压力下，基层组织对农民合理或者不合理诉求都要做出回应。 站在基层角度看，很多时候农民提出的诉求并不合理，但是迫于自上而下的考核压力，不得不做到让农民“满意”。其结果是少数农民会绑架基层干部，往往是不讲道理的“钉子户”向政府提各种要求，获得好处，基层治理出现了“逆向选择”。 也就说，基层治理原本是要提供满足大多数利益的公共服务，但是实际上却被少数对自身利益敏感却不关心公共利益的人所控制，基层干部为“摆平”这些少数人的诉求而耗费精力和资源，基层治理丧失公共性和正义原则。

三

基层治理不能被“少数”人绑架。基层干部认为问题出在农民思想觉悟不高上。这种看法只看到表象。 任何时期农民提出的诉求都有合理的和不合理的，建设服务型基层组织，关键是要正确处理农民合理诉求与不合理诉求关系。 对此，存在三种解决的思路。

第一种是对农民的诉求做出区分。也就是说，各级政府部门接到农民诉求之后，按照一定标准对农民诉求本身做出区分，合理的受理并解决，不合理的不受理且不解决。这种做法很难操作。简单地说，当前乡村基层组织作风转变和服务能力提升，很大程度上得益于上级政府的形式化考核——只问结果而不问诉求内容。上级政府部门认定农民反映的诉求必须得到答复，对基层进行一刀切考核，才能激发基层回应农民诉求积极性。假设上级政府部门对农民诉求一一区分，则意味着责任主体在上级政府，基层组织不必负责，基层服务型组织建设目标不能实现。并且，上级政府部门不可能直接对农民千差万别的诉求做出实质区分。

第二种是对农民主体做出区分。无论通过*访信**还是市长热线，绝大部分农民提出的诉求都是合理的。问题在于，恰恰是少数不合理诉求困扰基层治理。这些少数不合理诉求往往很难处理，一些极端*访上**户，耗费基层巨大人力物力。这些少数“思想觉悟不高”的人的诉求被满足，会造成其他农民效仿，他们的诉求不被满足，又会反复缠绕基层工作。当前国家加强对非法*访上**的治理，针对的是少数危害公共秩序的极端人群。按照正常流程反映诉求的人属于被保护对象。基层政府要为群众服务，而群众本身是笼统的，向政府反映问题是人民群众合法权利，除非出现明显的违法行为，否则，任何一级政府组织都无法对反映诉求的群众进行区分。

第三种是重建基层服务供给机制。回到谭家村书记所举的例子上。周书记不可能为全村所有的农民都提供均等的供水和通路服务，原因在于，政府下达到村的公共资源有限。村级组织作为群众自治组织，要利用有限的资源来满足绝大数人的需求。公共治理只能追求相对满意而不是绝对满意。在资源有限度的情况下，公共利益要通过“少数服从多数”机制实现，即国家投入到村庄的公共资源，通过村民大会或者村民代表会来决定使用方式。在村民自治事务中，个体要服从集体，少数要服从多数。

农村公共服务应当分为两类供给：

一类是普惠性的服务，人人有份，任何人都不能被排斥，如农村义务教育。这些普惠性的服务属于基本权利，应当由国家保障。

第二类属于村民自治范围的服务，涉及多数人的利益，按照村民自治方式供给。如果农民反映的诉求属于基本公共服务，应当由政府直接供给，如果农民反映的诉求属于村民自治范围的问题，应当交由村民自治决定。

区分两类服务和农民的两类诉求，在村庄治理中建立“少数服从多数”规则，避免国家过度介入而变成“少数决定多数”，这是构建基层治理秩序的关键。