头条法律金牌普法官第二季#大家都知道，我国18亿亩耕地红线是坚决不能打破的，也是国家粮食安全的准绳，基本农田更是严格，如果想改变土地属性，由国务院审批。但是在很多地方还存在不少的历史遗留问题，都是当年国家管控不严的时候，个别集体组织把土地租用后改变了土地性质，缺乏监管的问题，那么更改了土地性质的情况下，该承担什么法律责任呢？今日根据山东省临沂市中级人民法院二〇二〇年十月三十日关于孙某臣、蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决进行浅要分析。

一、当事人主要纠纷和诉求

孙某臣上诉请求：1.依法撤销蒙阴县人民法院作出的（2020）鲁1328民初1577号民事判决书，并依法改判或发回重审；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定上诉人存在擅自改变土地用途，致使双方签订的合同目的无法实现，事实认定错误。上诉人承租被上诉人土地是响应当时招商引资政策，在上诉人与被上诉人签订的承包合同最后一页附图中，标注了上诉人的公司名称，且有被上诉人当时村书记及村两委成员签字，结合一审庭审中，上诉人提交了一份由被上诉人在2006年2月16日出具的工程预算书，可以证实，上诉人在进行相关建设时，已经按照土地承包合同的约定，取得被上诉人同意。上诉人一直合法使用涉案土地，用于合法经营，如若没有经过被上诉人同意，上诉人建设的房屋也不会存在十几年之久，被上诉人为何不在建设之时依据上诉人改变土地利用性质为由提起解除合同，而是在涉案土地涉及征收的时候提出解除土地承包合同之诉，被上诉人是想通过此次民事诉讼实现当地政府实施集体土地征收的目的。对于土地征收问题，没有任何法律规定可以通过民事诉讼争议解决。其次，如果上诉人不是为了招商引资建设厂房，谁会在2006年的时候花费219,600元租赁一片无法使用的荒地，明显不符合实际情况，一审法院在明知该事实不符合常理且上诉人提交了相关证据的情形下依然认定上诉人擅自改变土地用途属于事实认定错误，理应撤销。二、在上诉人与被上诉人签订的土地承包合同中，仅约定承租人必须依法使用土地，需要改变土地农业用途，需经过相关政府部门批准，并没约定被上诉人据此享有解除权，在相关职权部门未对上诉人的建筑物作出认定和处罚的情况下，被上诉依上诉人改变土地利用性质为由请求解除承包合同，无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第82条的规定，应当由县级以上人民政府自然资源主管部门作出相关的认定的处罚，被上诉人诉求的恢复原状、退还土地，应当由相关土地主管部门处理，不属于人民法院民事纠纷审理范围。蒙阴县综合行政执法局在2018年12月14日曾向上诉人下达过行政处罚决定书，但后又于2019年10月18日以适用法律错误为由撤销了行政处罚决定书，可以证实上诉人的建设行为不属于违反法律规定的行为，不应当受到处罚。三、被上诉人在2020年2月22日向蒙阴县人民法院提起诉讼，4月22日经（2020）鲁1328民初652号民事裁定书裁定准予撤诉，现在被上诉人又以相同的诉讼请求及事实和理由提起本案诉讼，浪费司法资源，属于重复起诉，依法应当驳回被上诉人的起诉。四、被上诉人以诉讼方式掩盖土地征收目的的行为不应当得到支持，涉案土地现面临征收，因上诉人与征收部门对于补偿问题未能达成一致意见，因此被上诉人在提起了本案的诉讼，其以诉讼方式掩盖土地征收目的的行为不应得到支持。土地征收行为本就是行政机关实施的行政行为，不应由公立公证的人民法院直接进行裁决，原审法院在明知此事实的情况下依然作出涉案判决，有违其人民法院公立性，变相为政府征收推波助澜。其所作判决理应撤销。综合所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。

被上诉人蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会辩称，一、上诉人称其在承包土地上搞建设是基于招商引资项目，无证据证实且上诉人系本村村民，非招商引资主体，被上诉人从未同意也无权同意其改变农用地的农业用途；二、双方当事人之间系农村土地承包合同关系，基于承包合同所产生的纠纷属于人民法院民事诉讼受案范围；三、撤诉后再行起诉并不违反一事不再理原则；四、本案争议的土地不存在政府征收情形，系单纯的土地承包合同纠纷；五、上诉人在承包的农用地上未经审批改变用途，搞非农建设，既违反了法律强制性规定也严重违反了合同约定，被上诉人有权依据《农村土地承包法》及《合同法》相关规定，解除双方签订的土地承包合同。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判公正，应予以维持。请求驳回上诉人的上诉请求。

蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会向一审法院起诉请求：1.判令解除原、被告双方签订的土地承包合同；2.判令被告将承租土地交还原告并恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。

二、一审二审法院认定事实和判决结果

一审法院认定事实：2006年1月18日，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与孙某臣签订土地承包合同一份，约定：原告将位于北环路以北玛钢厂西荒岭地5.49亩（南至空场、北至岭地、东至岭地、西至空场，由双方立标为界，四至清楚）承包给被告使用，承包期限为40年，自2006年1月18日起至2046年1月18日止，土地使用费共计219,600元，被告在签订合同时一次性支付。合同还约定，被告必须依法使用土地，需要改变土地农业用途的必须经相关政府部门批准，取得合法手续后，由原告协助办理相关手续，所需一切费用由被告自行承担，未经依法批准擅自用作非农业建设的由被告承担全部法律责任。同时查明，合同签订后，孙某臣在未经相关政府部门批准、取得合法手续情况下，在涉案土地上修建了厂房、办公室等用于生产经营。另查明，蒙阴县综合行政执法局于2018年12月14日向孙某臣下达了蒙综行处字〔2019〕JD048号《行政处罚决定书》，对被告作出了限其七日内自行拆除违法建筑，并处罚款62,820元的处罚。处罚作出后，蒙阴县综合行政执法局对该行政处罚案进行了审查，在审查中发现该案存在适用法律错误的情况，并作出了蒙综撤字〔2019〕JD004号《撤销行政处罚决定书》，撤销〔2019〕JD048号《行政处罚决定书》，对被告的违法行为，重新调查后依法处理。2020年3月10日，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会以孙某臣为被告向一审法院提起诉讼，请求：1、判令解除原、被告签订的土地租赁合同；2、判令被告将承租土地交还原告；3、诉讼费由被告承担。2020年4月20日，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会以愿意与对方协商解决涉案纠纷为由，向一审法院申请撤诉，一审法院出具（2020）鲁1328民初652号民事裁定书，准许蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会撤诉。一审法院认为，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与孙某臣签订的《土地承包合同》，系双方当事人的真实意思表示，合法有效，一审法院予以确认。当事人应按合同约定全面履行自己的义务。本案中，原、被告签订的《土地承包合同》中明确约定，涉案土地未经依法批准不得用作非农业建设。孙某臣在承包的土地上建厂、建房，擅自改变了土地用途，致使双方签订的合同目的无法实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人一方有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。故对原告要求解除原、被告双方签订的土地承包合同的诉讼请求，一审法院予以支持。对原告要求被告将承包土地交还原告并恢复原状的诉讼请求，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。本案中，原、被告之间的合同解除后，原告要求被告交还承包土地并恢复原状，符合法律规定，一审法院予以支持。

综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第九十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百一十四条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、解除原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与被告孙某臣于2006年1月18日签订的《土地承包合同》；二、被告孙某臣于本判决书生效后三十日内将位于北环路以北、玛钢厂西荒岭地5.49亩（南至空场、北至岭地、东至岭地、西至空场，由双方立标为界，四至清楚）恢复至承包合同签订时状态并将该承包土地交还给原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会。案件受理费200元，由被告孙某臣负担。

本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交吕某出具的书面证明一份，证明上诉人系招商引包的涉案土地，上诉人在2006年建设相关厂房是经过被上诉人同意的。被上诉人质证称，对证据的真实性有异议，一是证人应当出庭作证接受法庭及各方当事人的询问，二是该书面证言所载明的并非客观事实，而且被上诉人也从未收取过上诉人所谓的建筑管理费。被上诉人未提交新证据。本院经审查认为，证人吕某无正当理由未出庭作证，其以书面方式提供的证言，不能作为认定案件事实的根据，对上诉人提交的该证据，本院不予采信。

本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，本案系上诉人孙某臣与被上诉人蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会在履行土地承包合同过程中产生的纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，一审法院受理本案并作出裁决，并无不当。

上诉人与被上诉人签订的《土地承包合同》系双方当事人的真实意思表示，不违反有关法律、法规的规定，为有效合同，双方均应合同约定履行。双方在《土地承包合同》中明确约定，上诉人孙某臣必须依法使用土地，需要改变土地农业用途的必须经相关政府部门批准并取得合法手续。上诉人在未经相关政府部门批准、未取得合法手续的情况下，在承包的土地上建厂、建房，擅自改变土地用途，违反了双方合同约定，致使涉案合同目的不能实现，一审法院据此判决解除双方签订的土地承包合同，认定事实和适用法律并无不当，本院予以支持。

关于上诉人主张的重复诉讼问题，一审法院对此已作了充分的论述，本院与一审法院观点相同，不再赘述。

综上所述，孙某臣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

三、判决的主要法律依据和实务探析

1.本案就是典型的十几年前土地市场租赁乱像的体现，那时候只要把土地租下来，很多情况下疏通一下关系，不管怎么处理，当事人直接就进行了土地性质转变，也就这几年国家对土地的管控更加严格，才出现了这些纠纷。

2.签订合同后，按照合同的条款约定，由租借人进行其他手续的办理和登记，出租人配合办理手续，但是咱们都知道，农业用地转变为工业用地，必须经过土地征收和拍卖，简单的租用农业用地进行工厂建设，那么就会导致土地性质转变，属于违法行为，合同无效。

3.按照合同法的规定，违反法律规定的合同属于无效合同，本案的约定属于双方真实意思表示，也就是说合同有效，但是租借人违法建设，导致合同目的无法实现，这一因素导致了改合同无效。

4.原、被告签订的《土地承包合同》中明确约定，涉案土地未经依法批准不得用作非农业建设。孙某臣在承包的土地上建厂、建房，擅自改变了土地用途，致使双方签订的合同目的无法实现。

5.根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人一方有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。故对原告要求解除原、被告双方签订的土地承包合同的诉讼请求，一审法院予以支持。

6.对原告要求被告将承包土地交还原告并恢复原状的诉讼请求，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。

7.下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

8.当事人自愿达成书面仲裁协议的，受诉人民法院应当参照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。当事人未达成书面仲裁协议，一方当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，另一方当事人提起诉讼的，人民法院应予受理，并书面通知仲裁机构。但另一方当事人接受仲裁管辖后又起诉的，人民法院不予受理。当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的，人民法院应予受理。

9.承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的单位或者个人。

10.农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。

11.承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效。

12.因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。

13.承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。

14.承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。

15.发包方根据农村土地承包法第二十六条规定收回承包地前，承包方已经以转包、出租等形式将其土地承包经营权流转给第三人，且流转期限尚未届满，因流转价款收取产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）承包方已经一次性收取了流转价款，发包方请求承包方返还剩余流转期限的流转价款的，应予支持；（二）流转价款为分期支付，发包方请求第三人按照流转合同的约定支付流转价款的，应予支持。

16.承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其为自愿交回。

17.土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下主张优先权的，应予支持。(一)在书面公示的合理期限内未提出优先权主张的；二)未经书面公示，在本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月内未提出优先权主张的。

18.发包方强迫承包方将土地承包经营权流转给第三人，承包方请求确认其与第三人签订的流转合同无效的，应予支持。发包方阻碍承包方依法流转土地承包经营权，承包方请求排除妨碍、赔偿损失的，应予支持。

19.承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。

20.承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。

21.承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。

22.因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。

23.当事人对转包、出租地流转期限没有约定或者约定不明的，参照合同法第二百三十二条规定处理。除当事人另有约定或者属于林地承包经营外，承包地交回的时间应当在农作物收获期结束后或者下一耕种期开始前。对提高土地生产能力的投入，对方当事人请求承包方给予相应补偿的，应予支持。

24.发包方或者其他组织、个人擅自截留、扣缴承包收益或者土地承包经营权流转收益，承包方请求返还的，应予支持。发包方或者其他组织、个人主张抵销的，不予支持。

25.第十九条本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡(镇)人民政府批准后主张优先承包权的，不予支持。

26.发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：一)已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；二)均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；(三)依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。

27.承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持。但非因承包方原因未登记取得土地承包经营权证等证书的除外。承包方流转土地承包经营权，除法律或者本解释有特殊规定外，按照有关家庭承包土地承包经营权流转的规定处理。

28.承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。

29.承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。

30.农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。*地征**补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

31.林地家庭承包中，承包方的继承人请求在承包期内继续承包的，应予支持。其他方式承包中，承包方的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的，应予支持。

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