一、项目风险因素识别与分析
PPP 项目包括识别和准备、建设运营和移交等环节，在不同环节发生的风险种类不同。一般风险分为系统性风险和非系统性风险，系统性风险是指由于公司外部、不为公司所预计和控制的因素造成的风险，非系统性风险是企业特有的风险，可以通过防范措施、对冲工具来转移和化解的。
（一）前期获准风险
1、土地获取风险
由于城市规划或其他历史原因导致的土地性质冲突、*迁拆**困难等，导致项目不能及时开工，造成项目前期成本增加或者开工时间延误。该阶段需要明确项目建设用地的性质，项目涉及到的*迁拆**户数量，*迁拆**安置容易与否及项目用地是否涉及相关历史问题。PPP项目*迁拆**量大、*迁拆**工作涉及多个区域，相关工作由*迁拆**辖区政府部门负责人协调项目的建设用地和临时用地。
2、项目获批风险
由于项目的工程可研方案和环境评估方案不合理，将导致社会公众或相关政府部门对项目的反对，使项目工期延误，可能需要重新谈判修改合同具体条款，严重时也可能导致项目中止或终止。该阶段需要明确项目的环境评估报告、社会稳定性评估报告、项目可研报告以及相关的审批手续是否通过相关部门审批。
3、项目审批延误风险
项目需要经过复杂的审批程序，涉及部门过多，办事人员效率低下，花费时间长且成本高，导致开工时间延误或者后期对项目的性质和规模进行必要调整会非常困难。该阶段需要明确与项目有关的文件审批难度，审批程序的复杂程度，审批需交涉的政府部门的数量，政府职能部门工作人员处理有关项目事务的效率以及项目公司工作人员的工作效率情况。
（二）准备阶段风险
1、融资风险
包括资金结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式为资金筹措困难，从而导致融资成本增加，甚至可能出现融资失败，致使项目被收回。该阶段需要明确项目资金结构是否合理，金融市场是否健全，资金筹措的困难程度。
2、投资估算（成本超支）风险
由于项目设计不当、工期的延误、不利的施工条件、PPP 项目合同趋于复杂、政府部门强制性要求提高道路设施、运营维护标准等，致使成本超支，高于预算成本。该阶段需要明确项目的设计文件是否符合设计规范要求、设计是否合理，项目施工现场条件的好坏，项目合同条款是否完善以及建设的原材料、建材与关键设备等供应情况或价格增长的可能性。
PPP项目投资估算涉及的类目较多，包括*地征**赔付、前期准备费等不定因素，存在较大的成本超支风险。建议在项目建设过程中，按照每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，*地征***迁拆**超估算的风险由政府承担，如有未考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中约定的方式追加资金。
投资估算风险除政府方原因以及不可抗力的情况外，超出项目估算部分的投资由项目公司承担；如因政府方原因导致项目投资增加，由政府方承担相关风险；如果因不可抗力的因素，如地震、台风、洪水等导致项目总投资增加，由项目公司和政府方共同承担和追加投资。
（三）建设阶段的风险
1、工程质量风险
主要是指由于设计、技术水平、人员供应等多种原因引发的各种工程质量风险，虽然工程完工，但是道路设施的某些功能在运营期严重受限，无法投入使用，影响项目的长期使用和维护。该阶段需要明确项目设计文件是否符合规范设计要求，是否选择第三方独立监理机构从事施工监理工作，施工企业是否具有从事该项目施工资质，施工管理人员从事项目管理工作经验，施工作业人员从事施工作业的技术水平以及关于隐蔽工程等质量检查制度是否完善。
质量风险由项目公司承担比较合适。项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。
2、完工风险
主要是由施工方效率低下等主观原因或者其他外部环境引起的客观原因产生的风险，表现为工期拖延、成本超支、项目建成投产后却达不到预定的目标要求，从而导致项目现金流量不足，不能按时偿还各种债务，甚至可能出现现金流破裂等严重情况。
该阶段需要明确项目施工是否取得施工许可证等相关证件，施工进度计划是否合理，进度控制制度是否完善，施工方技术的成熟度，施工作业人员具备专业素质的高低以及是否选择第三方独立监理机构从事监理工作。
完工风险主要由项目公司承担。为避免项目完工风险，可以要求项目公司向采购方支付违约赔偿金。非因项目公司原因（如*地征***迁拆**滞后影响项目建设进度）导致的项目建设延误，可适当延长建设期限。
3、施工技术风险
施工技术风险主要指施工图未按照采购人或是国家规定的施工技术标准设计，或施工单位未能理解设计单位的设计方案和按照施工图操作所产生的风险。
该阶段需要明确项目设计单位是否具有相应的设计资质，设计人员的专业素质，设计人员是否具有类似项目的设计经验，项目的有关设计文件是否符合各个规范要求以及所需要采用的技术的成熟度和可操作性。
项目的施工技术风险由项目公司承担比较合适。要求项目公司或承包商严格遵守《建筑法》、《环保法》、《产品质量法》与《建设工程质量管理条例》（国务院令第 279 号）等相关法律法规的规定。因此，为避免施工技术风险，应当选择有相关资质和业绩资质的社会资本参与，如要求社会资本具备市政公用工程一级及以上资质，具备类似项目的投资或施工经验，项目负责人具有高级工程师及以上职称等。
4、组织协调风险
由于项目公司经验不足或者组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本增加、互相矛盾冲突等变故致使施工效率低下。该阶段需要明确项目施工组织结构是否合理，项目经理的管理经验、专业素质、组织协调能力，项目参与方的数量，项目参与各方合同约束条款的设置是否合理、是否有冲突。
5、供应风险
指原材料、资源、机器设备或原材料的供应不及时或者原材料质量不过关，导致工期延误，施工成本增加。该阶段需要明确项目公司是否按照国家相关规定采购供应商，采购合同的约束力，项目所在地获取原材料、设备等的难易程度，采购人员的专业素质以及质量检查制度是否完善，供应商是否取得安全生产许可证等相关证件等。
为避免供应风险，政府方应当要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交实施机构审查。
6、施工安全风险
由于工程项目的质量存在安全隐患，一旦引起事故，造成人员伤亡，将导致财产损失。该阶段需要加强对项目管理人员的安全意识，施工作业人员安全操作意识、施工作业人员的素质的培训，建立安全保障制度和文明施工制度。
（四）运营阶段的风险
1、财务风险
放贷方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管不足，促使项目财务状况恶化或者社会资本对项目财务进行非法操作，最终导致项目资金链断裂等变故。该阶段需要明确项目公司内部财务管理部门的设置情况，财务管理办法的制定情况，财务管理人员的管理经验以及费用控制制度是否完善。为规避财务风险，政府方可以要求审计部门或是外部审计单位介入对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。出现财务状况时，要求银行机构对项目公司的资金进行监控。
2、利率风险。
中央政府对利率的宏观调控导致金融市场的利率变化，促使项目融资成本的增加。该阶段需要关注项目融资结构是否合理，所在地金融市场是否稳定等情况以及利率发生变化的可能性。
3、运营管理风险。
由于经营者疏于管理，发生重大或者持续性的经营问题，导致运营成本增加，收益降低。该阶段需要关注项目内部管理结构的合理性以及经营者的素质和能力。
4、维护成本风险
由于项目存在质量问题或者政府、社会团体对项目存在硬性要求，导致项目维护成本增加，收益降低。该阶段需要关注项目设计使用年限的长短，项目主体结构出现质量问题需要维护的可能性以及配套设施需要经常维护的可能性。维护成本风险由项目公司承担，如果是因为政府或公众对道路设施的维护标准提高，由政府方和项目公司共同承担。
5、需求风险
由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素促使市场需求变化，使项目落地后的需求量达不到设计要求，导致项目收益不足。项目由政府购买服务，不存在需求风险。经营性资产由项目公司自主经营、自负盈亏。
（五）其他风险
1、社会风险
社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。拟建项目在施工过程中会对环境和交通产生一定影响，或在*迁拆**和安置过程中没有妥善处理，遭到公众投诉。
2、政府信用风险
政府官员换届后，新任政府官员拒绝履行上任政府官员的承诺，或者政府无法承担过高的履行成本而拒绝履行义务，从而可能出现支付停滞或延迟，工期延误等，甚至出现项目中止或终止的情况。为规避政府信用风险，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。
3、政策风险
政策风险是指因政策变动对项目的效益产生影响，或是项目公司不能够按原合同履约，主要体现在国家产业政策和法律法规方面，如税收政策、环境政策、土地政策等等，政策的改变会增加项目公司的成本，从而减少项目公司的收益。项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付建设服务费及运营养护费。项目公司的收益因为政策变动受到较大影响时，可以要求签订补充协议。
4、不可抗力风险
不可抗力风险通常分为两类：
（1）因自然因素导致的不可抗力风险
由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。
（2）因非自然因素导致的不可抗力风险
由于不可预见的战争、*乱暴**、*工罢**等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。为有效规避不可抗力风险，要求项目公司为项目设施购买财产保险，用于灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付费用。
二、风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。风险分配的基本原则是：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4、由该方承担风险最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。