01

政府的审批、许可、规划、监管等决策性事项关乎经济社会，关乎市场主体，关乎民生百事，显然十分重要。

中央和省级的政府自然有足够的信息源、智囊团和决断力去进行科学决策，但中国这么大，上级的大部分决策部署最终还得依靠更下面的地方政府来贯彻执行、落实落地。

而地级市政府及其下面的县级政府，特别是县级政府在一些决策性事项面前有时会出现“拍脑袋”决策的问题。

究其原因，一方面源于决策群体责任心、审慎心不够，调研了解不够，业务能力不够；另一方面也源于对上级政策精神和政治意图的把握不准，有时是摸着石头过河。

上级为了这事估计也没少费心思，既怕下面“不作为”，为了不担责、少担责，奉行不做不错，对稍有自由裁量权的决策性事项都持保守性态度。同时，又怕下面“乱作为”，为了“干事”，不管不顾，什么事都敢拍板。

为此在制定政策中，往往会形成两种清单——正面清单和负面清单。

正面清单就是，只要满足哪些条件，政府就应该批准它，重点在于“有什么”。

负面清单就是，只要满足哪些条件，政府就应该禁止、限制它，重点在于“没有什么”。

正面清单和负面清单很多时候是分别单独出现，有些时候又合并出现。

如某个综合性事项同时涉及三个领域，其中两个领域实行正面清单，要求满足什么条件；另一个领域实行负面清单，禁限什么情况。

一般而言，正面清单的底层逻辑是法无授权不可为：你满足了哪几项条件，按照政策机制，政府就必须批准，但言下之意，如果你没有满足这几项条件，政府就不能批准。

而负面清单的底层逻辑是法无禁止即可为：你在禁限目录中，按照政策机制，政府就不能批准，但言下之意，如果你不在此目录中，政府就要批准。

两者相对比，显然负面清单对政府放权的要求更高，实施负面清单管理的政府担责面也更广、更具不确定性，所以实践中还是以正面清单更为常见。

但现实是复杂的，再多再详细的正面清单和负面清单也无法覆盖所有情况，地方政府在对具体的复杂的事项进行决策时，往往会出现“中间地带”，这时地方政府拥有一定自由裁量权的同时，权责对等下，也需背负责任，更需审慎决策。

而这种审慎决策的争论焦点有时就在于“法无授权不可为”和“法无禁止即可为”之间的矛盾冲突上，这也是本文讨论的主题。

02

既然世上同时存在正面清单和负面清单，便证明了正面清单有其道理，负面清单也有其道理。

这也意味着“法无授权不可为”有其道理，“法无禁止即可为”也有其道理。

在“中间地带”下的决策讨论中，可谓“公说公有理，婆说婆有理”，有时吵个三天三夜也难有定论——不然为啥叫“中间地带”呢。

如何破解这一局面？只能具体情况具体分析。

“公说公有理”肯定有其适用的具体场面，“婆说婆有理”也肯定有其适用的具体场面。

如果不紧扣具体情况，只是各自说着那些一般性、共性、规律性认识，自然难有结果。

那什么是具体情况？

具体情况是要决策的事项的具体信息，信息越详细、丰富、深入、全面，情况便越具体。

具体情况也是上级政策文件的原文及其具体解读，是法理的具现，而不是人情道理的彰显。

政府在“中间地带”决策上的具体情况具体分析，可以类比律法官司来理解，要以事实为依据，以上级政策为准绳。在满足上述条件后，才可考虑人情道理。

如果政府的每一项决策讨论都像打官司那样，双方亮事实、摆政策、听*意民**，相信就不会出现重大事项靠拍脑袋决定的乱象了。

当然，还有个重要前提是该政府不奉行不做不错，否则所有“中间地带”的决策一律否决就“平安大吉”了。

03

说了半天，没个事例估计大家也看得抽象，难以理解，所以下面盈白虚设一个例子。

甲产业项目投资额巨大，也是战略性新兴产业，想落地A化工园区，但严格来说甲项目不算化工项目，只是其产业链涉及A化工园区某企业生产的一种化工原料。

是否批准其入园建设？由于投资额巨大，需要A园区所在地B县政府决定。

在B县政府某次讨论会议上，领导们就甲项目入园事项陷入争论和僵持。

一些领导认为化工园区应该只上化工项目，一方面不能浪费宝贵的化工用地；另一方面也是法无授权不可为，上级从来没有政策文件说过这种企业可以入园。

另一些领导认为应该批准其入园建设，一方面因为其投资巨大，又是战略性新兴产业，对经济社会发展的贡献大；另一方面，因为上级政府曾制定负面清单，对于入园项目有个“禁限控”目录，其中有两点规定可作支撑性依据：一是禁止不符合园区产业规划的化工项目入园；二是园区禁止存在劳动密集型的非化工项目。

而甲项目属于园区产业规划内的产业，也不属于劳动密集型项目，根据法无禁止即可为，可批准其入园建设。

显然，甲项目属于“中间地带”，如果甲项目是化工项目，那就好办，其不违反“法无授权不可为”精神，可以正常落地化工园区。

如果甲项目是劳动密集型或者不在园区产业规划内的非化工项目，那也好办，其不违反“法无禁止即可为”精神，自然是禁止落地化工园区。

正因为甲项目属于“中间地带”，这才更考验B县政府的决策能力，如何具体情况具体分析？

盈白更倾向于“法无禁止即可为”，即允许甲项目入园。

理由如下：

一是上级政策文件明确规定化工项目必须在化工园区落地，但对非化工项目能否在化工园区落地未有明确规定。对化工园区化工项目必须占比100%，还是90%、80%以上也未有明确规定。

部分领导否定甲项目入园更多是从“浪费化工用地”“化工园区从字面理解应该只进化工项目”等人情道理层面考虑的。

二是上级正式发布了“禁限控”目录等负面清单，给“法无禁止即可为”给予了法理性支撑（而非道理性）。

既然明确规定化工园区“禁止存在劳动密集型的非化工项目”，也就是为非劳动密集型的非化工项目的存在提供了背书。

如果非劳动密集型的非化工项目也不能存在，则上级制定的负面清单将无实践意义。

如果你是B县县长，你倾向于允许还是否定甲项目入园？

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