2021年6月开始，全国政府采购代理机构监督评价工作采取书面审查、实地考察等多种形式相结合的方式陆续开展。据了解，这是为深入贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，推动政府采购代理机构专业化发展，进一步优化政府采购营商环境，推进社会信用体系建设。事实上，我国对代理机构的监督管理一直没有放松，自2015年起，财政部已连续组织开展了5次全国联动代理机构监督检查。

《中国政府采购报》记者对5年来的检查结果进行了归纳盘点，发现有关评审因素设置的问题已成为大部分代理机构的“雷区”。据记者不完全统计，在财政部连续组织开展的5次全国联动代理机构监督检查中，关于评审因素的问题次数竟达46次。

关于评审因素的设置，在《政府采购法实施条例》第三十四条规定，“ 采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件没有规定的评标标准不得作为评审的依据。”实践工作中，对于哪些条件可以设置成评审因素，哪些条件不可以设置成评审因素，很多一线采购人员把握得不是很清楚，导致采购工作出现各种各样的问题，很多项目因设置的条件不合理，对供应商实行了差别待遇和歧视待遇而被废标。

“根据87号令第五十五条‘评审因素应当细化和量化’，但怎样细化、量化才是符合要求的，相关法规没有具体明确。”云之龙招标集团有限公司副总裁韦明剑说。“有些评分因素确实不方便量化，大部分投诉成功的案例，都是基于这个问题。”内蒙古中实工程招标咨询有限公司呼格吉勒图说。

评审因素如何细化、量化的问题一度让业内人士困扰。

一、“不合格”的评审因素设置

从代理机构监督检查公告中，记者梳理了公告中出现的评审因素设置“不合格”情况，包括采购文件采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应，采购文件将 特定金额的合同业绩、供应商赠送内容、重合同守信用证书作为评审因素等。

“评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应是大部分采购文件的通病。”中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人成凯说。采用综合评分法时，投标文件需满足招标文件全部实质性要求，按照评审因素的量化指标，评审得分最高的供应商为中标候选人。这其中尤为重要的是， 评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应 ，但这不仅成为了实操人员工作的难点，也成为了代理机构工作违规的“重灾区”。

成凯分析，该问题产生的原因主要有两方面，一是代理机构从业人员能力不足、从业经验缺乏，不了解相关政策法规，并且不具备采购此类标的物的专业知识；二是依据政府采购法实施条例释义中对第三十四条的解释，“综合评分的评审因素必须量化为客观分”，从严格意义上来说，可以理解为评审因素只允许设置客观分，不允许设置主观分，对于货物类采购可以做到，但对于服务类采购很难做到。

二、评审因素设置“雷区”该如何避免

关于评审因素设置的问题，记者在广东地区调研后发现，广东省很多政府采购通过引入国家的服务认证证书来作为评审因素是一种非常合理的解决方案。2017年，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法(财政部第87号令)》第五十五条中明文规定：“ 评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。”据该法规内容，投标人的服务水平、履约能力等都是与服务相关的因素，在实际工作中很难对其进行量化，那又如何将其合法合规的设置成客观分来筛选优质供应商呢？

服务认证证书正好可以解决这一难题。例如“履约能力”这一评审因素，我国已发布GB/T 33718-2017《企业合同信用指标指南》、GB/T31863-2015《企业质量信用评价指标》等相关的国家标准。 当第三方认证机构引用此类相关标准研发的认证证书应用于政府采购中，就可以使得评审因素得到客观量化，完美解决了采购人和代理机构对于评审因素指标“量化难”的问题。服务认证的评审过程根据标准对投标人进行严格的逐条审核，据其评审结果颁发对应等级的服务认证证书，让采购人真正意义上选择到自己满意的供应商。 这也顺应了财政部2021年5月10日发布的《政府采购需求管理办法》中“技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次”的要求。因此，服务认证证书在采购中的实际应用获得广大企业的认可和采信。

三、其他评审因素设置问题总结

问题1：评审因素设置不分主次

评分因素一般分为价格、技术、商务和服务几方面。一些采购项目中，采购人或采购代理机构在因素设置上大而全，设置了很多评分因素，并把很多因素划分为必须实质性响应的因素，赋予一定的分值权重。因素设置的不当，分值分配的不当，使得项目要不因实质性要素过多，有效投标人不足三家而废标；要不是自己真正的采购需求被忽略，中标或成交人的某些主要评审因素并不十分令人满意。

问题2：将特定金额的合同作为评审因素

在政府采购项目中，类似这样的情况并不鲜见：“在参加政府采购活动前三年内，合同金额在500万元（含）以上的类似合同项目，一个得1分，两个得2分”……类似这样的规定涉嫌以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。“合同金额”的限定虽然不是直接对企业规模的限定，但由于合同金额与营业收入直接相关，实质是对中小企业营业收入的限制，构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。

可见，以特定金额的合同作为评审因素是不被允许的。现在很多采购人和采购代理机构这样操作虽然相安无事，很多是因为“民不告官不究”的原因决定的。如果碰到懂法又较真的供应商，一番质疑投诉下来，将严重拖延项目的采购周期。

问题3：将不宜量化的指标作为评审因素

在2017年，财政部处理的一起投诉中有这样一个案例，该项目招标文件中规定：“根据投标人室内仓库（仓库配套有室内仓储场地不少于7000平方米、高台仓、有监控摄像、存放货物在1楼）横向比较：优得35—45分，中得20—34分，一般得0—19分（以仓库产权证明或租赁合同为准）”案例中的“优”“中”“一般” 没有标准来评判，完全只能依靠评委的主观打分，使得采购结果有失公正 。类似这样的操作，在政府采购实践中很多。在2018年财政部发布的政府采购信息公告中，招标文件评审分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形比比皆是，此种情形俨然已经成了政府采购质疑投诉的“重灾区”。

从上述规定中不难看出，不能量化的指标是不能作为评审因素的。《政府采购法实施条例释义》中提到， “在政府采购评审中采取综合评分法时评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应，包含两层意思：一是评审因素的指标必须是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素；二是评审因素的指标量化后，评分标准的分值也必须量化，评审因素的指标量化为区间的，评分标准的分值也必须量化到区间。”

而对于量化到区间这一要求，服务认证证书同样也能满足这一特性。同上所述， 服务认证证书是根据相关标准对认证组织进行逐条审核，并根据审核结果颁发相对应等级的认证证书。招标文件如果将不同等级的认证证书作为对应分值的评审因素，就可以最大限度地限制评标委员会成员在评标中的自由裁量权，达到综合评分法中因素必须量化到区间的核心要求。

问题4：将六种规模条件设为评审因素

财政部87号令第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”从87号令的规定中不难看出，注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等六种规模条件是严禁被用作评审因素的。

问题5：将资格条件设为评审因素

87号令第五十五条规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。”可见，将资格条件作为评审因素是严令禁止的。

四、关于服务认证

服务认证是基于顾客感知、关注组织服务管理和服务特性满足程度的新型认证制度。对提升服务供给质量和水平，完善服务市场监管治理体系，增强中国服务国际竞争力，解决新时代人民日益增长的美好生活需要具有积极的促进作用。中国国家认证认可监督管理委员会结合我国逐步转向“服务经济”的发展趋势，建立并完善服务认证的法律法规体系、标准体系、制度体系、监管体系和国际合作体系。而当服务认证与政府采购相结合，解决了政府采购中“量化难”的问题，通过服务认证帮助采购规避风险“雷区”，推动经济社会健康发展。

如今，服务认证已形成一定的规模，并产生了一定的社会影响力。根据认监委官网最新数据统计，截止2021年5月，我国服务认证机构共420家，获证组织数达36921家，已发行服务认证证书合计46332张，在市场上具有充分的市场竞争性，且合法经营的企业均可向第三方机构申请服务认证项目。