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近日，商丘市芒种桥乡的一处麦田里“长”出了一栋大楼被自媒体曝光，多数人据此认为违反《土地管理法》；从照片显示的大楼环境观察，麦田长出的十层高楼不一定违反本法，但该大楼应当由集体经济组织开发。

麦田“长出”十层高楼不一定违法

土地分类与转换

根据《土地管理法》第四条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。国家将土地分为三类，不论土地所有权，例如，国有土地中仍有农用地，或者未利用地；集体所有的土地同样如此，例如，农村集体经济组织仍有建设用地和未利用地。

多数人以土地当前的利用状态认识土地的分类，例如，农村未利用地多数被农村村民开垦为农用地，多数人理解为耕地；农用地，是指直接用于农业生产的土地，自留地一般不能评价为农用地，例如，村民可以自用自留地发展家庭副业，或者饲养自留畜。就目前的农用地而言，农用地，特别是耕地事实上已被村民承包，并记载于农村承包合同中。

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；当城市和村庄、集镇规划内的农用地被转化为建设用地后，势必涉及土地类型的转换，例如，《土地管理法》规定的占用耕地补偿制度，多数情形下是将未利用地转换为农业用地。

由于原《土地管理法实施条例》规定，未利用地首先要转化为农业地，建设肜地主要被社会资本所利用，例如，农村集体经济组织利用未利用地开发小产权房被认为违法等。随着《土地管理法》的修订，未利用地首先转化为农用地也被删除，修订土地管理法的目的可以评价为共同富裕。

土地分类与转换

村民不能区别土地分类的原因

区分土地的分类事实上非常简单，即，通过政府信息公开制度便可实现，例如，村民可以通过该制度知悉村庄规划的覆盖范围等。问题是，多数村民为何不能区分土地分类呢？

我国的行政实践，认定村民的资格通常以户籍确定，例如，农村大学生将户口迁出，村民、村委会，甚至基层政府不承认其为农村集体经济组织成员；国外，或者地区的相同实践为，农民既有政府官员，也有议员等。问题是，法律对农村集体经济组织成员是怎样规定的？

《农村土地承包法》第六十九条规定，确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定；目前，国家与社会鼓励大学生等群体返回乡镇和农村就业创业。由此可以得出结论，以户籍确定村民身份与法律规定不符。

农村的大学生不是本集体经济组织成员，农民工中有所成就迁出户口也不是成员，……。以户籍确定成员身份的实践坚持了近四十年，即，从农村实行家庭承包开始起算；农村中哪有人才储备从事规模农业生产，多数村民不能区别土地分类也在情理之中。

区分土地分类的重要性

从土地所有权的角度观察，多数建设用地、未利用地事实上属于农村集体经济组织所有；《土地管理法》修订后，区分土地分类非常重要，例如，村庄规划内的建设用地不仅可以申请宅基地，还可以登记为集体经营性建设用地。

从当前合村并居的实践看，多数村民可能还没有理解至集约的土地可以登记为集体经营性建设用地，农村集体经济组织享有所有权。由于多年的以户籍确定成员身份，多数村委会的组成人员也不能理解，集体资产可能面临流失，例如，少数地方已出售合村并居集约的土地等。

现行的《土地管理法实施条例》删除了两项重要内容，其意义重大：其一，农村集体经济组织不因征收土地而撤销，意味着农村集体经济组织可以利用剩余的土地从事开发经营；其二，未利用地不需要首先要转化为农业地，意味着未利用地可以转化为集体经营性建设用地。

区分土地分类的重要性

就商丘市芒种桥乡的一处麦田里长出十层高楼事件而言，该楼邻近村庄，本文可以作出初步判断，高楼可能处于村庄规划范围之内；地方政府称不违反《土地管理法》有一定的法律根据。地方政府之所以避而不谈开发主体也是有原因的，例如，村庄规划内岂能建设高楼？村庄规划的建筑物应当由谁开发等。