春秋时期，出现了郡和县这两种新的地方政府。

郡和县完全不同于以往的分封制地方体制，成为新的、适应于中央集权的地方政府体制的前身。

郡县的出现，是中国地方制度划时代的变化。

县最早出现于秦武公时，《史记·秦本纪》载：秦武公十年，伐邦、冀戎，初县之。

也就是说，秦武公所伐邦，即上邦，在今甘肃天水，就在秦武公在上邦、冀设县的同时，楚国灭了权、申、息等小国，在这些地方也置了县。

此后，各诸侯国纷纷在所攻占之地，设县管辖地方。

楚武王灭掉权国，将其建为县。

《左传》记载，楚灭九国而设县，并有“九县”之称。

到公元前221年秦始皇实行郡县制为止，经历了467年的时间。

秦穆公九年（前651年），晋公子夷吾对秦国使者谈到“君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。

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秦始皇推广了郡县制

秦始皇一统天下后，当时的大臣多数都主张在地方设立诸侯，实行分封制。

但是，大臣李斯对此坚决反对。

秦始皇最终采纳李斯的建议，在全国推行郡县制。

依照李斯的想法，分封制下皇帝分封其子为各地诸侯，随着时间的流逝，各诸侯之间相互疏远，最终势必会出现如周朝一般诸侯国割据的情况。

秦始皇历经千辛万苦，才得以平定天下，同样认为分封诸侯不利于国家的统治，于是他十分支持李斯的主张。

事实上，很早以前秦国就在边境设郡，但是在兼并六国的战争开始之后，占领了广阔的土地，于是在兼并的土地上也设郡并驻扎了大批*队军**。

由此一来，秦国便将此前已设的县置于郡的管理之下，逐渐形成了郡县两级地方行政组织。

尽管在秦完成统一大业的同时，全国基本上都已实行了郡县制。

但是，统一之后，秦始皇又进一步全面、彻底地确立了郡县制。

• 秦始皇将全国分为三十六郡

秦始皇并没有沉迷于荣耀之中，反而一心想着怎样治理好国家。

一次，早朝上丞相王绾对秦始皇说：“诸侯刚刚被消灭不久，原先的燕国、齐国、楚国离咱们的京城都很远，如果不在那里分封王侯，恐怕那些地方很难控制得住，您不如把几个皇子分封到那些地方去做王，协助陛下治理天下。”

当时的廷尉李斯反对王绾分封的建议，他说：“当年周武王得到天下以后，曾大封子弟功臣为诸侯，后来诸侯之间关系越来越疏远，互相混战，像仇敌一样，周天子也无力加以禁止。

如今陛下统一天下，可以在全国设置郡县。”

在李斯看来，分封制必然会导致诸侯混战，这是无法避免的，也是历史所证明的。既然诸侯制不行，那么要采用什么制度呢？

李斯认为应采用郡县制。

实际上，在秦统一中国之前，就一直实行郡县制。

当然，那时秦国土地面积还比较小，中央直接管理郡县，是可以做到的。

不过，在吞并六国后，秦国土地相当辽阔，中央垂直管理郡县，难度显然要大得多了。

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郡县制有利于中央集权制

事实上，郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现，它形成于战国时期。

郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。

秦汉之制，郡守每年秋冬要向中央朝廷申报一年的治理状况，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时，各自要对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。

和考课相辅而行的是监察制。

中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。

刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。

由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较快地贯彻到最基层。

上面说过，秦统一天下后，是实行殷周的分封制，还是实行郡县制，曾引起朝廷的激烈争论，但秦始皇在听了众臣的争论后表态说：

天下共苦战斗不休，是因为有侯王。

赖我祖宗保佑，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！

秦始皇说天下所以苦于战乱不断，就是因为实行了分封。所以他决定改弦更张搞郡县制了。

这样子，事实上秦始皇就终结了世袭制，从而开启了流官制的先河。

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郡县制不是简单的郡、县两级，还有更加基层的地方组织

事实上，除了郡县，很有底层组织要负责地方治安，同时做一些迎送等接待工作并负责地方卫生。

比如亭以下是里，里设里正和监门小吏。

里以下还有更基层的组织，即什伍，5家为伍，有伍长。

商鞅变法时就有“令民为什伍”的法令出台。

里长和伍长主要负责地方教化、协助亭长搞好治安等。

秦朝在全国推行了郡县制，郡县以下也推行了乡长制，但是在秦朝首都咸阳没有推行这套制度。

咸阳并不设立郡守，而是设置内史进行管理。内史是协助丞相处理政事的官员之一，一般是由国君最信任的人出任。

秦朝设内史为首都地区的最高地方行政长官，管理咸阳及周边30多个县的各类事务。

郡县制使秦国形成了中央、郡、县、乡一整套比较完整的系统化行政体系，废除了旧贵族时代的世袭特权，有利于朝廷对地方的控制和管理。

郡县制代替分封制，有效地解除了地方诸侯势力对中央政权的潜在威胁，防止了地方势力的割据分裂，有力地维护了国家统一。

郡以下设县，万户以上的县设县令，万户以下的县设县长。郡、县长官均由皇帝直接任命，不可世袭。

大秦帝国采取中央对地方垂直管理的郡县制，这无疑是制度的一大创新，同时也是对中央政府的一大挑战。

两千多年前的中国，交通、信息都远远不如今天发达。对于遥远的郡县，中央要如何有效管理，这是一个非常大的问题。

郡县制取代分封制的本质，是在国家体制中以地域关系取代血缘关系，由部族国家变成疆域国家。

郡县制在刚出现时，其政府设置十分简单，建制大小也不均衡，而且一般均为军政合一性质。

随着郡县制的发展，郡县政府开始走向正规。

郡县制是由商鞅发明的，到秦始皇灭掉六国统一天下后将其确定为国家体制。

同时废除分封制，这是一项十分重大的社会改革。但因其也废除掉了皇族的拱卫体系，子侄为黔首，皇帝权力又过于集中，也会出现无度地挥霍天下资源。

总之，郡县制很早就存在，秦始皇之前的几百年时间里，一直存在郡县制，秦始皇没有发明郡县制，他仅仅是在天下统一之后，大力推行郡县制而已！

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作者｜龚柳辉