2003年3月6日，十届全国人大一次会议决定设立国资委。
清晰定位难、统一监管难、部门协调难，这三个“老大难”问题，延续多年而未能完全解决，已成为阻碍一些地市国资委工作的根源。下一阶段的国企改革仍将涉及组织、纪检、发改、财政、工信、人社等多个部门，如何协调？有国资专家指出，成立由地方政府主要领导牵头的领导小组是最好的路径。《国资报告》通过本文详细梳理、认真剖析、全面呈现这三个问题积累多年、终未能完全解决的历史原因，并通过采访、数据分析、实践案例给出解决方案。
地方国资规模日益扩大，监管难度和专业性越来越高，但一些地方国资监管机构有限的人手，还要围着*访信**维稳、计划生育、安全生产、综合治理等这些本不应该由他们承担的工作团团转。
关于设立国资委的相关法律法规明确规定，国资委作为政府直属特设机构，只代表政府履行出资人的职责，而不像政府职能部门那样行使社会公共管理的职能。然而，《国资报告》最新获得的数十份“市国资委”相关材料显示，地方国资委设立十余年，这些“不该他们管的事”至今仍困扰着他们。
国务院国资委多次统一思想，各省及时公布相关文件，对地方国有资产“谁来管、管什么、怎么管”的问题予以明确，取得了很大的成效，但一些市（地）县政府至今难以步调一致，国资监管机构被撤并、行政化、被弱化现象明显。
清晰定位难、统一监管难、部门协调难，这三个“老大难”问题，延续多年而未能完全解决，已经成为阻碍很多市（地）县国资监管机构集中精力履行出资人职责、集中配置资源有效监管的根源。
下一阶段的国企改革，地方国资委如果不能首先处理好这三个难题，推进改革可能会难上加难。
清晰定位难
政资分开，即“国有资产监督管理机构不行使政府社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”，是*党**的十六大和十六届二中全会明确的国有资产管理体制改革“三分开、三统一、三结合”的重大原则中，对于后来国资委清晰定位的表述。
2003年3月，十届人大一次会议决定设立国资委。时任国务院总理*家宝温**对设立国资委特别说明，国资委代表国务院履行出资人职责，专司国有资产监管，既不同于行政部门，又不同于事业单位和企业，是政府直属特设机构。
国有资产谁来管？独立、专门的国资监管机构来管，其他机构部门不管。管什么？国资委履行出资人职责，管资产和管人、管事相结合，别的不管。但这个本应非常清楚明白的基本问题，却恰恰成为地方国资委机构建设绵延至今的核心问题。
“核心是坚持国资委直属特设机构性质”
到2004年6月，31个省、自治区、直辖市和*疆新**生产建设兵团国资委全部组建。2004年11月，国务院国资委公布《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》，各地市国资委也按照上述原则相继成立。
然而，当国务院、省级国资委的工作有序开展的同时，一些地市国资委却面临生死存亡的抉择。2005年前后，伴随着大量国有企业的改制和兼并重组，很多地市的国有企业大量减少，一些地市将国资委降级为财政部门下的国资办，一些地市国资委由直属特设机构改为政府部门或者与其他部门合署办公，有的甚至撤销了国资委。
地方国有资产的监管很大程度上取决于地方*党**委和政府领导对这项工作的重视程度。一些地市领导对国资监管的概念并不是很清楚，他们认为，市里面的国有资产就属于市委、市政府，谁管都一样；还有一些地方国资委认为，将国资委作为政府组成机构或工作部门，可以提升其在本级人民政府机构序列中的排位，有利于将监管资产范围扩大到行政事业单位国有资产，也有利于改变“直属特设机构”给人以临时性机构的印象。
就连国务院国资委也曾有过“动摇”。2007年，在《企业国有资产法》起草过程中，立法机构曾征求国资委的意见，是否将国资委性质改为政府组成部门。国资委领导经过深入调研论证，建议不做更改，坚持“三分开、三统一、三结合”的重大原则，得到了全国人大的理解和支持。
此后出台的《企业国有资产法》（2008）、《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（2009，下称“《若干意见》”）、《地方国有资产监管工作指导监督办法》（2011）都对国资委定位的原则再次确定。
《若干意见》分析当时的情况时指出：“国资委作为政府特设机构的定位还需要准确把握，依法履行的出资人职责还没有完全到位，与国家出资企业的关系还没有完全理顺……继续完善企业国有资产管理体制和制度、进一步加强地方国有资产监管工作的任务仍然十分繁重”。
2010年，时任国务院国资委副主任黄淑和在首次指导监督地方国资工作专题会议上要求：“要以保持国资委作为特设机构的独立性和专业性为组织基础。对机构尚未设立或不完全独立的市（地），以及有条件的县，要按照国务院设立国资监管机构的原则要求，积极争取组建独立于其他部门、机构的特设机构，专司国有资产监管。对于国有资产规模较小，不需要设立独立监管机构的，应当尽快明确国资监管的责任主体。”
为堵住监管的漏洞，地市级国资监管机构的组织建设开始恢复和完善，县级国资监管机构也开始设立。2007—2011年，安徽、江苏、浙江、福建、山东、陕西等省国资委或出台工作意见，或召开会议，或集中调研督导，指出了机构性质被混淆、独立性专业性受影响、县级企业国资监管出资人缺位等问题，明确了国资监管定位，并与地市政府沟通协商，推动地市级国资委的单独设立和职责到位。湖北省出台《湖北省企业国有资产监督管理条例》，首次以地方性法规的形式明确了全省国资委的直属特设机构性质。
然而，到2011年，全国356个地市中，尽管有331个设立国资委，占93%，但作为独立机构的只有227个，占设立国资委的68.6%；保留直属特设机构性质的只有107个，占设立国资委的32.3%。
机构不独立甚至被撤销，行政化趋势明显，成为“打杂”部门——地方对国资委定位的模糊，对国资监管职责理解不深，使一些地方国资委自身的命运经历了反复，出资人的职责不能发挥。之前存在的问题依然严重、复杂，以至于黄淑和在2011年全国国资委系统指导监督工作座谈会上再次强调：“‘十二五’时期要把指导推进国有资产监管机构建设摆在首要位置，核心是坚持国资委直属特设机构性质。”
“有专门监管比没有专门监管好”
市县国资监管机构建立、独立工作推进这么难，难道是体制不适用于市县吗？
2012年，就在主动积极开展地市国资委建设工作的浙江省的省会杭州，一场政府机构改革，使得绝大部分区县（市）不再保留原与财政局合署办公的国有资产管理办公室（国资办），独立或相对独立的国资监管机构均被撤销，企业国有资产监管的职能并入财政局，具体由区县（市）财政局国资科承担。
一年多后，杭州各区县（市）普遍反映，这项改革在一定程度上给加强国资监管带来了困难，要求理顺国资监管体制的呼声也日渐强烈。杭州市国资委成立工作组调研考察后指出：财政局作为行政单位履行出资人职责，容易形成新的“政资不分、政企不分”格局；撤销了国资办，原来在企业风险与政府风险之间的防火墙功能被削弱，投融资平台资金断裂必然直接危及地方财政；财政重资金筹集与分配，不利于企业国有资产（资本）的经营与运作；机构设置过于简单，监管力量不足，专业能力被削弱。而日益扩大的经营性国有资产规模、进一步提高经营性国有资产运营效益、全流通时代的资本市值管理、防范政府（财政）债务风险，都迫切地需要建立“大国资、一盘棋”的体系。
工作组考察后得出结论：有专门监管比没有专门监管好；集中监管比分散监管好；有独立或相对独立的监管机构比没有独立或相对独立的监管机构要强得多。工作组据此提出新设国资办（局）、保持其独立性的建议。
这一结论后来得到国务院国资委的肯定。曾任国务院国资委政策法规局局长、现任国务院国资委副秘书长的周渝波，在2013年全国国资委系统指导监督工作座谈会上总结讲话时指出，新体制建立十年以来的经验表明，国资委作为政府直属特设机构的性质定位，有利于突出国资委的专门性和独立性；有利于在国有企业与政府行政部门之间筑起一道“隔离墙”，从而落实政企分开、政资分开，将国有企业培育成为独立的市场主体；有利于为我们继续探索完善国资监管体制留出空间，如产权登记中实行“实际控制下登一级”，这实际上是按照出资人定位设计的，如果是政府公共管理机构，这样做就难以说通。
在实践对比的基础上，在国务院国资委、各省国资委的努力下，地市和县级国资监管体制出现积极变化，此前比较严重的地市级国资委被撤并或行政化现象得到有效缓解。湖南省国资委主要领导积极与省编办沟通协调，确保市州国资委在机构改革中“直属特设机构性质不改变，人员编制不减少，职能配置不弱化”。湖南、广西、浙江等省全部地市单独设立国资委。全国范围内，许多地市国资委得以新设或恢复。
但从《国资报告》最新获得的材料来看，目前，仍有一些地市在“谁来管”、“管什么”的问题上未能统一思想，地市出资人缺位、错位问题不同程度地存在，有的地市国资委仍将社会保障、维护稳定作为自己的重要工作，有的则仍在政府工作部门序列，承担公共管理职能。
统一监管难
定位不清晰的一个直接结果，就是监管难以统一。《国资报告》最新获取的材料中，“市国资委”们反映出的最为集中的问题之一是统一监管，最想要在下一步工作中推进的也是统一监管。
各级国资委成立之后，为了防止出现“多龙治资”、条块分割的国资监管格局，“对各类经营性国有资产实行集中统一监管”被提了出来，希望借此调整优化地方国有经济布局结构，提高企业国有资产配置效率。
国务院国资委2009年公布的《若干意见》对此做出了明确的要求：“地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。对于新组建的国家出资企业和实现政企分开后的企业，应当建立健全企业国有资产出资人制度，明确出资人机构，确保监管责任的统一和落实。要积极配合做好*党**政机关、事业单位与所属企业的脱钩改革、划转接收工作，依法对移交到位的企业履行出资人职责。”
2011年年初，时任国务院副总理、现任*共中**中央政治局常委、十二届全国人大常委会委员长的*德江张**在全国国有资产监督管理工作会议上提出，要“拓宽监管范围，逐步做到全过程、全方位监管，不留死角，不留遗漏，不出现重大失责”。
根据27个省级国资委的统计数据，2011年与2010年相比，14个省级国资委的监管覆盖面有所扩大，湖北、海南等地监管覆盖面扩大了5个百分点以上。继4个直辖市实现监管全覆盖之后，山东、河北、江苏、宁夏、青岛等近20个省市国资委的监管覆盖面超过或接近90%。长沙、郑州、聊城等市实现了全覆盖监管。上海、广州等经济发达地区的大部分区县也基本实现了经营性国有资产集中统一监管。广西、内蒙古、昆明、沈阳等地国资委将金融企业纳入监管范围，深圳等地国资委将文化、科技企业纳入监管范围，陕西省国资委将事业单位改制企业纳入监管范围。
成绩得来不易，往下推进也越来越难。有的地方以部门利益平衡为据，调整国资委监管的企业范围；个别地方还以深化改革为由，将国资委监管企业划出；而前些年，有的地方政府新成立投融资平台，由政府领导兼任企业领导的情况，致使国资委监管难。
《国资报告》最新获取的资料显示，“市国资委”在统一监管方面呈现了两极分化的情况。有的市国资委已经全面实施了统一监管，而有的市国资委监管的企业国有资产仅占全部经营性国资的1/5，监管主体不统一、监管规则不统一，由此产生的监管风险不容小视。
对此，周渝波在2013年全国国资委系统指导监督工作座谈会上讲话时便指出，分行业多头监管国有企业的老路是走不通的，是不符合市场经济改革方向的。如果政企合一，不遵循出资关系，不区分公权私权，不依法把握好所有权与经营权的界限，那么我们完善社会主义市场经济体制、实现各类所有制企业在市场环境中的公平竞争就会成为一句空话。
部门协调难
清晰定位难、统一监管难，导致了一些地市国资委“应该由你管的不让你管、不该由你管的你却管一堆”的模糊、尴尬、纠结的局面：专门的国资监管机构不能保持长期的独立稳定，职责不能专门专业，企业国有资产不能统一监管。
这种局面背后的重要原因来自地方政府内部，上下协调难，部门间协调难。
上下协调难：地方国资委与地方政府对国资监管和经营性国有资产的认识和目的不一致。地方政府希望国有企业能够为地方经济做出贡献，促进地方GDP、财政收入等考核目标的实现，更注重国有经济发展的速度和规模；而国资委则希望防范风险，以市场化的手段实现国有企业的保值增值。如此一来，地方政府便有了调整国资委定位、机构设置和监管范围的冲动。由于国资委是根据本级人民政府授权履行出资人职责，地方政府也就有了根据自己的认识和目的选择授权给哪个部门、如何授权、授权多少的理由。独立专门、专职专业的国资监管体制效果更好。
部门之间的协调也是难题。企业国有资产涉及多个领域，国资委只履行出资人的职责，管人管事管资产，其他涉及到组织、纪检、发改、财政、人社、工信、规划、国土、安监、*访信**等诸多职责，都应由相应部门承担。2009年，国务院国资委便对这个问题有了清醒的认识，因此在当年公布的《若干意见》中明确：“地方国资委监管企业国有资产的范围，依法由本级人民政府按照政企分开、政资分开的原则确定，不受任何部门、机构的越权干预”；“在地方*党**委和政府的领导下，要加强与有关部门的沟通协调，进一步细化相关职能的分工与衔接，既要落实出资人职责，又要尊重其他部门依法履行社会公共管理职能”；“根据本级人民政府授权，一些地方国资委委托行业部门监管部分企业的，应当依法规范国资委与行业部门以及委托监管企业之间的关系。地方国资委要通过办理工商登记等手续，明确与委托监管的国家出资企业的出资关系。要与行业部门订立委托监管协议，明确双方的职责权限。”
如果能够很好地协调、统一政府上下对于国资监管和经营性国有资产的认识，根本性的问题便解决了，剩下的是各级国资监管机构的业务问题。但从《国资报告》最新获得的资料看来，一些地市在国资监管政资不分、事权不清、责任不明的问题上始终没能有效解决，实际上反应了这些地方政府尚未统一认识、明确国资监管的目的。
好办法可以找到
既然问题的根子在地方政府自身，要解决这三个难题，就还是得从地方政府自身入手。实际上，十多年来，各地对此已有很多探索，好办法可以找到。
2011年，湖北省第一个以地方性法规的形式，明确了全省国资委的直属特设机构性质和全覆盖监管职责，健全完善了地方国有资本经营预算制度。湖北此举产生了不小的影响，被认为是“做了一件十分有意义的事情”，被国务院国资委树为典范。推动、制定出台地方性法规，使国有资产监管有法可依、有规可循，这是一个根本办法。
争取地方*党**委、政府出台专门文件明确定位、推动统一监管，也很有必要。2011—2013年，广州市*党**代会、市政府工作报告均明确要求推进市属经营性国有资产统一监管工作；2013年，广州市政府印发《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施方案》，明确市属130户企业（含金融、文化及其他领域国企）全部纳入市国资委监管。2014年，辽宁省委省政府下发《关于进一步深化全省国资国企改革的意见》，将“市直*党**政机关所属企业脱钩工作”作为2015年省政府对各市绩效管理考核的指标之一。2015年，长沙市把推进国资监管制度体系建设作为重点，计划三年内全面完善制度体系。上面重视，下面才好操作；地方政府与地方国资委的认识目的统一了，地方国资委的工作才能顺利开展。
*共中**中央、国务院今年公布的《深化国有企业改革的指导意见》中，“经营性国有资产实现集中统一监管”被作为主要目标提出，“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”又是完善国有资产管理体制的重中之重，地方国资监管机构要想搞好下一阶段的国企改革，清晰定位、统一监管、政府协调这三个难题是绕不开的。解决好这三个难题，既是改革的前提，也是改革的目的。
下一阶段国企改革仍将涉及组织、纪检、发改、财政、工信、人社等多个部门，如何协调？有国资专家指出，成立由地方政府主要领导牵头的领导小组是最好的路径。此前，合肥市便已成立了以市长为组长，多部门为成员的市国资工作领导小组，小组办公室设在市国资委。这样一来，市国资委便有了协调各方、信息沟通的平台，各项重大决策也更加科学有效。步调一致了，地方国企改革工作才能按照《指导意见》积极、有序地开展。
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