随着经济社会环境的改变，公共预算管理制度也发生相应的变化。明确预算管理制度所发生的变化，既是对于当下预算改革的一种总结，也能为以后更好的开展预算管理工作提供经验借鉴。那么自从1995年旧《预算法实施条例》在我国实施以来，预算管理制度的变化趋势如何？
2020年8月所颁布的《预算法实施条例》（下文统称“新《预算法实施条例》”），给本文研究的开展提供了一个很好的切入点。原因在于新旧《预算法实施条例》都是嵌入于特定的时代背景，服务于预算管理的实际需要的，集中反映了不同时期预算管理制度改革成果，从两者的对比中可以更好的探究我国预算管理制度发生的变化。为此，本文在对比新旧《预算法实施条例》的基础上，重点分析我国预算管理制度的变化趋势、意义和存在的问题，从而进一步丰富现有关于预算管理制度的研究。
一、预算收支范围和部门预算：从单一化走向全面化
1.预算收支范围
在旧《预算法实施条例》中，预算收支的范围主要是一般公共预算的收支。条例的第十一条至十二条给出的中央和地方预算收支、中央和地方预算共享收入的概念与范围，均属于一般公共预算的范畴。新《预算法实施条例》在预算收支范围方面则显得更加的全面和细化，其收支范围的覆盖面共有“四本账”，即一般公共预算，政府性基金、国有资本经营、社会保险基金预算。新《预算法实施条例》第十二条，对一般公共预算收入范围内的一些关键名词给出了专业的阐释。比如，对“行政事业性收费收入”的阐释。新《预算法实施条例》第十三条给出了转移性支出的定义，新《预算法实施条例》第十四条至第十六条依次对一般公共预算外其余“三本账”的收支范围进行了细化和明确。
2.部门预算
透过财政支出，可以更好的探究我国政府财政活动的轨迹，而部门预算的改革，则对我国财政支出管理的不断完善意义重大。旧《预算法实施条例》的规定里面，主要强调了部门预算由该部门所属单位的预算构成，关于部门预算的描述相对单一和简化。在新《预算法实施条例》中，对于部门预算则给出了更加全面的阐述。首先，在部门预算的范围方面，得到了很好的明确。在新《预算法实施条例》中，规定了部门预算必须全面细致的反映“四本预算”对该部门和其所属单位的全部预算资金安排，此要求同全口径的预算要求相一致（见新《预算法实施条例》第五条）。其次，在部门预算收入与支出的范围方面进行了细化。就部门预算收入的范围而言，包括的有预算拨款收入、其他收入。在部门预算支出的范围方面，包括的是基本支出、项目支出（见新《预算法实施条例》第五条）。为了便于理解，条例还进一步的给出了基本支出和项目支出的定义，而且还在有关部门预算编制、执行的责任主体方面给予了明确。条例要求，有关部门预算编制、执行方面的具体规定，需要各级的财政部门在依据法律的基础上做出。（见新《预算法实施条例》第五条）。
二、预算编制和转移支付：从缺乏规范到相对规范
1.预算编制
相比于旧《预算法实施条例》，新《预算法实施条例》在预算编制方面显得更加规范。一是给予了更多的预算准备时间。旧《预算法实施条例》的规定中，11月10日为公布下年度预算草案相关原则及事项的截止日期，给予的预算准备时间相对较短。而在新《预算法实施条例》中，则把截止日期进行了提前，依据部门层级的不同，规定了两个不同的截止日期：就财政部而言，日期为每年的6月15日前（见新《预算法实施条例》第二十二条），就县以上的财政部门而言，日期为每年的6月30日前。（见新《预算法实施条例》第二十五条）。这一变动把预算准备日程表延长了近5个月，从而为编制高质量的预算文件提供了充足的时间。二是新增了预算支出标准。在旧《预算法实施条例》中，并无关于预算支出标准的相关描述。新《预算法实施条例》中不仅明确了预算支出标准的定义与范围，同时规定在依据财政部预算支出标准的基础上，各个层级的政府财政部门也应当因地制宜地明确符合本地区实际的预算支出标准（见新《预算法实施条例》第二十一条）。三是新增了预算收入的预测性。在新《预算法实施条例》中，预算收入预测属于新增加的内容，由此也凸显了预算收入预测在整个预算过程中的重要性。条例指出，结合财政部门的有关要求，由预算收入征收部门以及单位来负责预测下年度预算收入征收情况，这能够很好地适应收入预算由约束性向预期性的转变（见新《预算法实施条例》第二十九条）。
2.转移支付
分税制改革后，转移支付在我国正式确立，当时的转移支付在范围方面是由税收返还与专项补助所构成，目的是为了实现地区之间的平衡。1995年旧《预算法实施条例》中主要是明确了税收返还和专项补助必须按用途使用，其他方面并无相应的规定。而新《预算法设施条例》在转移支付方面的规定则更为全面和规范。一方面，条例第九条对一般性转移支付的范围给出了明确的界定；另一方面，在对专项转移支付范围给出明确界定的基础上，条例第十条还规定，既要对专项转移支付进行定期评价，建立评价机制，也要建立跟其相关的退出机制，并突出强调了专项转移支付绩效的校正性和约束性，即对于实际绩效同目标差距较大，需要进行调整。此外，条例还对一般性、专项转移支付的提前下达比例做出了相应的规定：通常情况下，一般性转移支付的比例应当大于等于90%，专项转移支付的比例应当大于等于70%（见新《预算法设施条例》第四十八条》。
三、预算信息：从相对封闭走向公开透明
财政透明对于预防腐败、完善现代财政制度、保障公民的知情权至关重要，而预算信息公开作为财政透明的重要组成部分，直接关联到财政透明度的提升。我国的财政透明度起步相对较晚，1995年旧《预算法实施条例》发布时，财政透明在当时尚未得到足够的重视。部门预算的信息仅面向人大代表公开，预算信息处于相对封闭的状态。因而，在旧的预算条例中并未涉及预算信息公开的相关内容。随着我国财政制度的不断完善、民主改革进程的加快以及公民权利意识的不断提升，财政透明工作的重要性日益凸显。2007年的《政府信息公开条例》就规定，行政机关主动要公开财政决算、预算信息。2014年《预算法》中，预算公开被明确的写进了法律之中。依据《预算法》第十四条，有关预算的调整、执行情况，部门的预决算等相关信息需要在规定的日期内面向社会大众进行公开。2019年*党**的十九届四中全会《决定》中，也再次的着重强调了要不断的完善规范透明的预算制度。
随着对财政透明度重视程度的不断增强，我国财政透明度水平日益提升和向好，但是在总体水平方面却仍旧处于偏低的水平，主要原因在于财政信息的公开不够全面和详细、不够规范等。2020年颁布的新《预算法实施条例》，新增了预算信息公开的规定，从而进一步的细化了2014年《预算法》中关于公开预算信息方面的规定。按照条例，一般性和专项转移支付都是需要进行公开的，但是两者的公开却略有不同。前者的公开应当细化到地区，而后者的公开要细化到地区和项目。对部门和其所属单位而言，公开的预、决算包括两部分，即基本支出、项目支出。因功能、经济分类的差异，部门和其所属单位的预、决算公开方面也有略微的不同。在第一种分类的情况下，支出在公开时要细化到项；在第二种分类的情况下，基本支出在公开时要细化到款（见新《预算法实施条例》第六条）。值得关注的是，我国现有的预算支出分为功能分类与经济分类，前者有类、款、项，后者有类、款，这次新条例的规定已经公开到了最细的分类。此外，条例还要求就政府债务、政府采购以及机关运行的经费等进行公开（见新《预算法实施条例》第六条）。
四、地方政府债务和超收收入：从约束不足到约束有力
1.地方政府债务
地方政府债务的风险防控关乎财政的可持续发展。在2014年《预算法》出台以前，发债权并不在地方政府拥有的权限范围内。旧《预算法》要求，量入为出、收支平衡，是地方预算编制的根本原则，地方预算中的赤字是被严格禁止的。因而，旧《预算法实施条例》里面有关地方政府债务的规定处于“缺位”状态。1994年分税制改革后，财政分权、官员晋升激励等原因，造成了地方政府债务规模的与日剧增。地方融资平台的兴起在很大的程度上加剧了地方政府债务规模的膨胀，由于地方融资平台可以很好的绕过旧《预算法》，故对地方政府债务的约束相对有限。
为了更好地治理地方政府债务，使地方政府拥有一定的发债权被逐渐地提上了政策议程，在2014年《预算法》中对这一点进行了落实，但需要地方积极构建政府债务风险评估、预警等方面的机制。就2014《预算法》中关于地方政府债务的内容，新《预算法实施条例》做出了更加细致和规范的规定，可以为更好约束地方政府债务奠定基础。第一，明确了确定地方政府债务时的要求。条例要求，地方政府债务的确定需要通盘考虑多方面的因素， 具体包括的有各个地方的债务风险、财政实力等。就地方政府债务余额来讲，不可以突破国务院规定的限额（见新《预算法实施条例》第四十三条）。第二，对地方政府债务规模进行了明确。条例规定，在地方政府债务规模方面，一般债务、专项债务的限额都属于其范畴（见新《预算法实施条例》第四十四条）；条例还分别就一般债务、专项债务给予了明确的概念阐释（见新《预算法实施条例》第四十四条），以便于理解。第三，指明了评估政府债务风险并进行预警的实施主体。条例要求：由财政部和省、自治区、直辖市评估地方政府债务的风险，并负责对高债务风险地区的预警（见新《预算法实施条例》第四十七条）。第四，规定了违规举债的法律责任。条例规定：突破债务限额举借债务，相关部门和人员将会受到责令改正和处分（见新《预算法实施条例》第九十四条）。
2.超收收入
预算中超收问题的存在既不利于预算的科学性，也会影响现代财政制度的构建。我国预算中的超收问题自1994年分税制改革以来就一直存在。有学者构建了1994-2017年31省和2008-2017年252个地级市的预算偏离指标，研究发现，我国的省级和市级预算偏离都处于长时期的超收态势。由于1994年旧《预算法》制定时，我国的超收问题相对没有那么明显，因而旧《预算法》中关于预算超收收入的规定属于空白。相应的，1995年旧的《预算法实施条例》中也并未规定超收收入的定义、用途等。当时，地方对超收收入的用途有较大的支配权，在超收收入的用途方面不需要进行事前审批，即使全国人民代表大会对超收提出了要求，对地方也不具有强制性。由此可以看出，对超收的约束性明显不足。
由于地方政府在超收收入方面巨大的自由裁量权，在一定的程度上导致了地方政府盲目的追求超收，使得超收现象愈演愈烈。为了更好解决超收问题，2014年《预算法》对超收收入的使用范围进行了明确的指定。按照2014年《预算法》第六十六条，赤字的冲减、预算稳定调节基金的补充是一般公共预算超收收入的指定用途，除此以外，不可以用于它无关的方面。新《预算法实施条例》拓宽了超收收入的规定，不仅明确了超收收入的概念，并且进一步的细化到了政府性基金预算和国有资本经营预算中超收收入的用途（见新《预算法实施条例》第七十八条）。超收收入使用范围的明确，可以对超收行为的发生起到强有力的约束作用。
五、预算绩效：从忽视绩效到重视绩效
《关于全面实施预算绩效管理的意见》《下文通称“《意见》”）的实施是在2018年，根据《意见》，全面预算绩效管理体系的构建要在未来三到五年的时间内基本完成，这就代表着预算绩效将是以后预算工作的重心，这点在新《预算法实施条例》中也得到了很好的体现。不同于旧《预算法实施条例》，新《预算法实施条例》更加重视绩效的重要性。第一，突出了绩效评价的重要性。在新《预算法实施条例》中，不仅明确了绩效评价的定义，还突出了绩效评价结果的应用，把绩效评价的结果作为以后预算编制的依据（见新《预算法实施条例》第二十条）。第二，明确了绩效监控、绩效评价的主体。在新《预算法实施条例》的规定里面，负责绩效监控和绩效评价的实施主体是政府财政部门、各部门单位（见新《预算法实施条例》第五十一条和第五十三条）。