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蒋介石及其南京政府还特别注意对农村居民的控制，而其控制农村居民的手法主要有二：一是组织民团和保安队为己所用，二是实行保甲制度。

农村中的民团组织古已有之。注意到国民*党**在农村中影响力小，控制力弱，早在“清*党**"期间，蒋介石就极力主张江苏、浙江和安徽诸省应迅速在各县“编练民团”。

一、保安团

他的说法是：“今日各地警察腐败已极，欲求整顿，非经长时间之教练不可，故为今之计，莫若兴保甲，办团练。“据此，1929年7月，南京政府还专门公布了《县保卫团法》，试图规范民团组织，使之真正成为确保国民*党**对农村控制的一种变相的警察。

其中明确规定：

“凡各县原有之乡团，及其他一切自卫组织，均应依本法之规定，改组为保卫团……各县保卫团之组制，每闾为一牌，以闾长为牌长：每乡或镇为一甲，以乡长或镇长为甲长；每区为一区团，以区长为区团长；县为总团，以县长为总团长。“

但此种办法无疑更加便利了地方豪绅把持政权，鱼肉乡民。蒋介石很快也发现了这一现象，对此十分厌恶。他曾明白写道：

“各地方之民团，虽极为发达，而其腐败情形，与弊害之大，亦不堪殚述。一县之内，各区各乡，自为主宰，甚至一村一姓，均据为私有，十九皆为土劣豪猾所把持操纵，形成零碎分割之状态，编制参差，枪械敝，勒收捐税，敛财中饱，实际毫无力量，动辄闻警先逃。邻县邻乡之匪警，尤视为秦越，不相救助，绝对不能保护地方。而平时则官吏被胁持，民众受其压迫，不惟无益，适成祸胎。“

直到1931年，以蒋介石为总司令的豫鄂皖“剿匪”总司令部公布了《剿匪区内各省民团整理条例》，训令各省执行。其中心意图就是想要将各地武装民团一律改为保安队，统一编制，均归政府统辖。它规定，保安队以县为单位，每县设一个保安团，编为保安总队或保安大队。甲种保安总队辖4一6个中队以上，乙种保安总队辖6-9个中队。甲种保安大队辖4--6个中队，乙种保安大队辖2一4个中队。每一中队总计官兵为117人。省以下保安队统归省保安处长统辖，以下为各区行政专员兼区保安司令，再下则为各县县长、保安总(副)队长、保安大(副)队长以及保安中队长。

“保安队各负本县清剿匪共，维持治安之责任。但遇邻县联防会剿时，应受区保安司令之指挥。遇大军驻在本区或本县作战时，应随同区保安司令共受驻军高级将领之指挥，不分域，尽力协助。“

二、民团

而以往乡镇以下的民团组织，则一律改为壮丁队或曰“铲共义勇队”，一保编为一小队，一乡或镇有二保以上者合编为一联队，一区合编成一区队，一县合编成一总队。

这些壮丁队的官兵和队员概无给养和职衔。其任务主要是：

“一、编成巡察队，专任巡逻、放哨、侦查、搜捕及一切警戒事项；二、编成通信队，专任联络、报信、转递公文及一切通报事项：三、编成守护队，专任防御工事、电杆、桥梁及一切交通设备之守护事项：四、编成运输队，专任军实军粮之分站运输及其他一切协助事项：五、编成工程队，专任防匪碉楼、堡塞或其他工事之设备暨过境公路千线成木地方应备支线之修筑、缮补事项；六、编成*防队消**专任水、火、风灾之警戒及救护、抢险事项。“

不仅如此，所有队员还要实行联保连坐切结，确保队员之间能“互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事，如有违犯者”，则“负连坐切结之责”。南京国民政府在农村中以民团替代警察的做法，取得了一定的成效。

到1934年间，仅江苏、浙江、福建、湖北、河南、安徽、江西和湖南8省，就已经组织起规模庞大的有1700万人之多的保安团。鉴于保安团已成为地方一支数量可观的武装团体，蒋介石在这一年6月专门召集了上述8省的保安会议，并在他的主持下通过了《各省保安制度改进大纲》.明确将保安团的指挥权统一到由其呈请国民政府任命的各省政府主席来兼充，具体则由省政府保安处秉承全省保安司令之命掌理全省保安事宜。

1934年7月29日，蒋介石制订《改善保安团队大纲》，函送国民*党**中政会、行政院备案。大纲计七章三十一条，要旨为统一名称，训练划一，统一经费等，令苏、浙、闽、豫、鄂、皖、湘、赣、陕、甘等省切实遵行。

至1935年多数省的保安团队整编完毕或正在进行。据上述各省呈报，当时已改编的保安团队情况如下：

江苏省：已有保安团四团，共十二个大队，五十八个中队。各县保安大队，计十四个，共一百六十一个中队，另有实业大队四个，共十三个中队。

福建省：有省属保安团八个，共辖二十个大队，七十六个中队；又四个独立大队，共十七个中队。区属二个保安团，共辖七个大队，十九个中队；又四个独立大队，共辖十二中队。县属四十三个大队，共辖八十二中队；又十三个独立中队，另收编民军二团，辖十六个大队，又十三个独立大队，十三个独立中队。

河南省：有省属保安团四团，附无线电台，又保安团十一团，还有骑兵、炮兵、特务、通讯、汽车，共五个中队。

浙江省：有省属保安团四团，共辖十二个大队，四十八个中队；又一个迫击炮中队，一个通讯排，三个无线电台。区司令部九个，军医院一个。县属保安大队十五个，辖六十个中队，又有县属训练队若干。

湖北省：有省辖保安团四团，区保安大队四十二个，共辖一百七十个中队，又有一个机关炮分队。

江西省：有省保安团二十团，共计六十一个大队，二百四十九个大队，每中队枪兵九十名。

安徽省：有省辖团二团，一个独立大队，共步兵二十七中队，特种兵五中队；新编十个团，共步兵一百二十个中队，特种兵十个中队。

陕西省：各县保安队编制人数，计有官长1262人，队兵18104名。

湖南省：共分八个保安区，共有保安团十七团，及一个独立营，二个独立连。

甘肃省，设治局等十三个，保安队有五个大队，辖十中队，十二个分队。

三、保甲制度

保安队的职能，就是要“执行宪兵警察职务以保卫地方之安宁，并普及国民教育与确立宪兵制度之基础”与“编民团”相配合的，则是“兴保甲”。保甲制度同样是中国古已有之的一种地方管理制度和历代统治者用来统制民力、实行人口军事化管理的一种办法。

蒋介石自督促编民团之日起，即大力推动订立保甲办法。1928年10月，国民*党**二届中常会第179次会议通过的《下层工作纲领案》，就把保甲运动列为全国七项运动之一。但这一运动事实上始终未能真正推行开来。各地虽也有施行保甲制度者，却无统一的保甲法规。

有以5一10家为1甲，30一50家为1保者；有以25家为1牌，由数牌而合1甲者；也有以整村为1甲者。多数地区更实行闾邻制，5户1邻，5邻1闾，闾以上则为区或乡(镇)，区以上则为县。近代保甲制度的推行，则在1931年夏天以后。

当时，蒋介石开始对江西苏区发动第三次军事“围剿”，针对苏区及其周边地区农民大多拥护红军的情况，闾邻制度显然难以适应其需要，故他下大力在江西各县推动建立保甲制度。1932年6月，蒋介石发动第四次“围剿”时，进一步将在江西试行的保甲法规加以修订，于8月以豫、鄂、皖三省“剿匪”总司令部名义颁布了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，并制订了各路完成保甲限期进度表，要求各路进剿军必须在当年9一11月间就开始编查。至1933年，豫、鄂、皖三省的编查保甲、清查户口工作基本完成。

其后，江西、福建等省亦开始编查。1934年，国民*党**中政会第432次会议则决定由行政院通令在全国各省切实办理地方保甲。行政院据此于同年12月通知各省普遍实行保甲制度。到1936年底，全国十几个省市均已先后推行了保甲制度。

国民政府建立保甲制度，主要目的在于编保甲，清查户口和订立规约，联保连坐，以协助*队军**完成“剿匪"清乡的工作。其编组的基本形式是十进位制，即以户为单位，设有户长，通常每10户为1甲，设甲长1人；每10甲为1保，设保长1人；10保以上即为乡镇。

为确保不出现死角，各县得由县长派员充任保甲户口编查委员，分赴各区，会同保甲长挨户清查人口，各户成员逐一登记。最后再由当局编造清册，按编定各户发给门牌，令各户钉挂于户外显眼处，以便于军警及保甲长随时检查。即使是寺庙里的僧尼、水上漂泊的船民或公署兵营中的公务人员，均属在编之列。而保甲编定后，即由保长负责召集甲长开会，订立保甲规约，硬性规定各户所应承担的义务，包括有责任协同盘查境内出入人员，遇有形迹可疑分子必须报告，以至帮助捉拿；对“匪患"则必须进行警戒，通报情况，协助搜查，同时还应协助修筑碉堡、公路和帮助维护其他交通设施。

凡订立规约者，即与其他签约人共具了保结，互相担保不做违法之事，一旦违反就要遭连坐的处罚。

一人犯法，全家有罪；一户犯法，则全甲有罪。除联保连坐以外，共具保结者，青壮年还须承担劳役和出丁等义务。如保甲内凡满18岁以上，又在45岁以下的男子，都有参加壮丁队的义务，平时接受军事、政治训练，必要时编成武装民团，分区分期集合训练，承担救灾御匪、建碉筑堡、巡查地方和接受军警长官指挥参加搜捕、追剿等项工作。

四、保甲制度的实施

豫鄂皖三省剿匪总司令部于1932年8月颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》时，并制订各路完成保甲限期进度表，说明进行步骤及其办法，要求三省各路在当年9月、10月、11月等月开始编查。由于准备工作不足，各省工作有所推迟，例如河南定当年12月1日为保甲编查开始期，在大约三个月内分三期展开编查工作。

第一期主要办理事项是：县政府将“编查保甲户口条例”研究讨论后，用白话向民众公布，说明推行的理由、意义及施行程度；划分县属为若干区，指定区公所地点，宣布旧制区乡镇闾邻组织一律停办；筹措办理编查经费，并制订各区需要开办费的标准，由地方款项下先行筹垫支付；选派地方绅士为保甲户口编查委员，分赴各区协同区长赶办保甲；决定先行挨户编号日期。县长赴各区视察，并将上述各项实办情况按旬上报。

第二期主要办理事项是：区长会同编查委员先行挨户编号，暂不查户口，而令各户推定户长；区长与编查委员分批召集户长，讲明编查的意义和方法并令各户推定甲长；区长委定甲长，编甲、户号数上报县政府；设甲长办公处，区长与编查委员召集甲长，讲明甲长的责任和编查保甲的意义及方法；推举保长，并由区长和编查委员召集他们讲明保长的责任；区长编定保号，呈请县长委任保长，继而互推联保主任和组设保与联保办公处；保长编定保甲经费收支预算，汇呈区长核呈县长决定；县政府根据保甲条例规定的样式，印制编查保甲的各项表册、门牌、联保连坐切结等。

第三期主要办理的事项是：县长召集区长和编查委员会议，决定实行编查户口的日期与程序；区长召集保长，保长召集甲长，依次开会，分发表册门牌切结并告之填写方法，由县长指挥监督各区长，区长会同编查委员指挥监督各保长，保长指挥监督各甲长户长，编挂门牌以及详细填写户口调查表，然后逐级汇总复查上报；制定各项保甲规约，由保、甲、户长签名，各甲长将切结分交各户长，共具联保连坐切结并汇呈保长、区长；县长赴各区巡视督饬各区保甲长等实行各项保甲任务等。

至1933年，豫、鄂、皖三省分别上报基本完成编查保甲，清查户口的工作。其中河南省的经扶、固始两县，湖北的通城、阳新、黄安、宣恩、鹤峰五县，安徽的嘉山、立煌两县延至1934年才先后宜告编查完毕。江西省编查保甲虽在豫、鄂、皖三省之先，因战争频繁剧烈，至红军长征后才完成编查工作。福建省各县于1934年8月开始编查，至次年结束。

陕西、甘肃、江苏、浙江、湖南在1936年进行编查，到1936年底为止，全国有湖北、湖南、安徽、陕西、福建、浙江、江苏、甘肃、宁夏、江西、河南、绥远、四川十三个省及北平、南京两市先后推行了保甲制度。

从30年代初开始推行的保甲制度，陆续在全国范围落实编查，绝大部分省份皆以《剿匪区内各县编查保甲户口条例》为蓝本，结合实际贯彻实行。也有个别省份在具体名称和实施上并不完全相同。如1935年1月颁布的《绥远省政府试办保甲暂行规定》中规定，“编查保甲仍沿用原有之组织，以户为单位，户设户长，户以上为邻，邻以上为闾，闾以上为乡镇，乡镇以上为县区”。

“乡镇长同于保长阶级，阎、邻长同于甲长阶级”②。各省份编办保甲时间的先后也不尽一致，约于1934年至1935年间达到高潮。江苏省主席陈果夫亲自审定的《关于江苏省办理保甲案》在1936年初发布时指出：“本府为安定社会充实民众自卫力量起见，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各于本年四月一日起先行试办，其他各县于本年十一月起一律举办。”

蒋介石通过推行保甲制度，加紧对城乡人民的控制、束缚和掠夺，加强了地方民团的武装力量，配合了“剿共”战争，同时编查了户口对开展经济建设和巩固其独裁统治发挥一定的作用。1937年2月国民政府内政部向国民*党**五届三中全会的报告中说：“值兹非常时期，民众应有严密组织，以资运用，地方应有自己力量，以助国防，均有赖于保甲制度之健全。”

这时，鉴于全国人民和国民*党**人士强烈要求“停止内战，联共抗日”的呼声，这次会议也通过了实际上结束内战的决议案。在形势的推动下，国民政府不得不将1932年颁布的《剿匪区内各县编查保甲户口条例》作了某些修改，以《修正保甲条例》的名称向全国公布。修正后的保甲条例比以前的条例有了一些小的变化。从立法程度和施行范围看，原条例颁布机关是鄂豫皖剿匪总司令部，仅在所谓“剿匪”省份推行，《修正保甲条例》则经立法院通过，由行政院令全国实行；从举办保甲的目的看，原条例以“剿匪”为中心，而修正条例则标榜“本条例依县自治法第七十四条之规定制定之”；修正的条例删去了原条例中“*匪赤**”、“匪共”、“御匪”等词语，多少有利于国共两*党**联合抗日的谈判和准备对日抗战动员。

五、保甲长的职责

保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各一人，保长兼任壮丁队或“铲共义勇队”队长和保国民学校校长，与乡(镇)长一样，亦实行政、军、文“三位一体”。保甲制对保甲长人选极为严格，有的省份明文规定有“以下情事之一者不得充任保甲长：

一、年未满二十者；二、寄居当地未满二年者；三、有危害民国行为曾受徒刑之宣告者；四、剥夺公权尚未复权者；五、曾为*匪赤**胁从虽准悔过自新尚无忠实事实表现者；六、吸食*片鸦**及麻醉*品毒**者；七、无正当职业且无恒产者；八、行为不正乡里不齿者。”

这些规定保证了保甲长必须代表地主、富豪的利益。力图通过保甲强化国民*党**的统治基础，并牢固地控制民众。保甲长的人选，形式上是保甲内互相推举，实际上在地方政府的操纵和庇护下，当选保甲长的人大多是那些地方豪绅、地主富农或与当权者有千丝万缕联系的人。保甲条例还规定“县长查明保甲长不能胜任，或认为有更换之必要时，得令原公推人另行改推”。

按条例规定，保长的职责是承区长的指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，具体规定是：监督甲长执行职务；辅助区长执行职务；教诫保内住民毋为非法；辅助军警搜捕匪徒；对“悔过自新者”之察看管束；检举或处罚违反保甲规约者；分配督率保内应办防御工事之设备或建筑；执行保甲规约上之赏恤事项；经费收支与预决算之编制；壮丁队之督率训练，*器武**保管等。甲长的职责是承保长指挥监督负责甲内安宁秩序之责具体为：辅助保长执行任务；清查甲内之户口编制门牌取具联保连坐切结；检查甲内奸宄及稽查出人境人民；辅助军警及保长搜捕匪犯；教诫甲内住民毋为非法；抽选壮丁，训练服务等。实际上，在保甲长中有些人私设公堂，鱼肉人民，盘剥勒索，无恶不作。

保甲法所采取的措施都是针对“围剿”红军而订立的，在具体条文中还立专条加以强调，如第二十七条规定，“壮丁队遇军警搜捕匪共时，应受军警长官之指挥，尽力协助，于搜捕、追剿已达本区域以外时，亦应受军警官长之指挥，互相应援”。第三十八条又规定，凡是侦察到红军动向，破获了红军重要机关，擒获了红军重要人物，搜获了红军埋藏的枪支粮食等，因而立功或伤亡者，均可受到奖赏或抚恤，鼓动一些不明真相的民众或坚决*共反**分子充当炮灰。

保甲制度的推行，强化了国民*党**对地方民众的统治，而与此同时，蒋介石通过种种办法加强其对中央政权的掌控，致力于形成军事独裁的统治格局。

（正文完）

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