■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

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2023年注定将是乡村振兴向纵深迈进的重要一年，中央一号文件中明确指出要“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”，将“小田并大田”这一改革目标明确树立。 那么，在政策面上究竟将采取怎样的措施去探索实现“小田变大田”，让耕地特别是永久基本农田不再细碎化呢？“小田变大田”是否意味着要“调地”，从而打破现有的土地承包经营权合同呢？

日前，安徽省率先出台了《“小田变大田”改革试点工作实施方案》，就全省的改革试点具体举措和原则作出了规定。在明律师第一时间带大家看看，你家承包的“小田”将会怎样变成“大田”。

安徽省出台的这一《方案》首先明确，“小田变大田”绝不是小打小闹的局部性改革试点，而是“牵一发而动全身”的全局性改革。

《方案》中指出，鼓励有条件的地方开展整村、整乡（镇）乃至整县推进“小田变大田”改造试点，到2025年底，在全省建成一批整村、整乡（镇）、整县“小田变大田”改造示范典型。

由此看来，“小田变大田”不会只覆盖到个别村庄，而是将在全省范围内全面铺开。在明律师认为，在不久的将来，各省区市都将陆续开启自己的“小田变大田”改革试点，农民朋友们将很快体会到“乡村振兴”带给自己的实实在在的改变。

那么，这些1997年前后承包的细碎土地到底将怎样实现“变大田”的华丽转身呢？“小并大”又是否会导致原有小田的承包户利益受到影响呢？

【要点一：通过土地经营权流转实现“小并大”】

《方案》中指出，鼓励各地制定激励政策，推进土地集中流转，适度规模经营，实现“小田变大田”。

也就是说，尽管农村土地承包权需“稳定且长久不变”，在承包期内村集体依法不得调整承包地，但“小变大”却可以通过“三权分置”后经营权的流转得以实现。

而是否流转承包地的经营权，得承包农户自己说了算，所以才需要“鼓励各地制定激励政策”，将利益最大限度的让给农户，让农户看到流转经营权带来的实实在在的好处，从而让同意流转的农户变得多起来。

不分青红皂白就强制性的推动土地经营权流转是行不通的，更是不合法的，农户可及时向县级农业农村主管部门举报，要求其和乡镇街道一道纠正村集体的错误做法。

【要点二：土地经营权人“主体引领”促进小并大】

《方案》中指出，要组织引领种植大户、家庭农场、合作社、农业企业、社会化服务组织等新型农业经营主体，结合承包经营地块条件，开展“小田变大田”改造，发挥社会资本作用，推动“小田变大田”改造。

承包农户受限于自身眼光和经济实力，往往在土地耕作的过程中想法倾向于保守。而所谓“新型农业经营主体”则可有效地弥补农户在这方面的短板和不足，在“小田变大田”的改造中发挥“头雁”作用。

需要补充的是，“头雁”的作用绝非要将世代居住于村里的本村村民“撵出去打工”，而是要在本村为其创造丰富的就业机会，让其在家门口享受到乡村振兴的成果。

对于这些“社会资本”，农民朋友们还是应持更加开放、包容的态度，支持村集体和乡镇街道在项目合作上的招商引资，善于向城里人、致富带头人去学习，而不是光看着人家挣钱眼红。

【要点三：互换并地达成小变大】

除去承包地经营权的流转，互换是另一种形式的“盘活”，且从程度上走得更远。

即将于2023年5月1日起施行的《农村土地承包合同管理办法》第19条规定，为了方便耕种或者各自需要，承包方之间可以互换属于同一集体经济组织的不同承包地块的土地承包经营权。

这里的“互换”，可不是仅指交换事实上的“耕作权”，而是要将完整的土地承包经营权拿来交换。 《管理办法》中对这一操作的规范性要求有二：

一是土地承包经营权互换的，应当签订书面合同，并向发包方备案；实践中那种村民之间口头约定对方可在自己外出务工期间耕作自己承包地的做法是难以构成法律上的“互换”的。那么既然没有互换，人家务工回来了该还就得给人家还回去。

二是互换合同备案后，互换双方应当与发包方变更承包合同。也就是说，“互换”将导致土地承包合同的变更，变更时所约定的承包期限不得超过承包期的剩余期限。

《方案》中对此指出，要引导农户在自愿互信的基础上，采取互换并地方式，解决承包地地块过度分散、不利于集中流转、农机作业难、矛盾纠纷多、耕地撂荒等问题，推动“一户多块田”向“一户一块田”转变。

显然，“互换”是力度更大、更彻底的“小田变大田”方式，同样也需要建立在农户“自愿互信”的前提下，不能搞强制。

【要点四：“小田变大田”将与合村并居、乱坟治理相结合】

合村并居和乱坟治理是乡村振兴中敏感性较强的两件事，显而易见的事实是，这二者与“小田变大田”是存在直接关联的。

《方案》中指出，在“小田变大田”改造中要重点深入推进殡葬改革。结合巩固和深化“活人墓”等突出问题专项整治，引导群众自觉*制抵**占用耕地散埋乱葬等不良习俗，严禁在“小田变大田”改造区域内新建坟墓。

按照坚决遏制增量，妥善化解存量的原则，有序稳妥做好“小田变大田”改造区域内坟墓迁移工作，做到应迁尽迁。

需要强调的是，“占用耕地散埋乱葬”在《土地管理法》施行后是一种违法行为，尤其是“增量”占地建坟行为更是各地自然资源主管部门严厉查处、打击的对象。

而“小田变大田”始终与高标准农田建设、耕地保护等课题息息相关，当然无法容得下占地建坟乱象的持续。从安徽省的这份《方案》可知，未来乡镇公益性公墓将实现全覆盖，在满足农民群众殡葬需求的同时最大限度的扼杀建坟乱象的存在土壤。

此外，“空心村整治”等合村并居项目也是实现小变大的有效路径之一，而且它的影响面不仅涉及耕地，更会波及宅基地上房屋。

《方案》中明确，对失去居住功能或功能萎缩的村庄，各地可结合农村宅基地改革、土地整治等政策……在充分尊重农*意民**见，保障农民利益的基础上，依法依规做好空心村合并工作。对空心村合并后符合复垦条件的土地，县级政府要制定复垦方案，按照“小田变大田”改造要求，及时组织复垦。

换言之，“小田变大田”看似与征收*迁拆**无关，实则完全可能是大有关系。 空心村合并将可能带来相当规模的“集中上楼”居住和住宅房屋的“建新拆旧”，这类协议搬迁、腾退项目从来都是农民朋友们需高度重视的*迁拆**行为之一。

在明律师最后要强调的是， “小田变大田”事实上远达不到“新土改”的程度，而是基于农村土地承包关系“稳定且长久不变”原则下，提升耕地种植业硬实力的升级举措。安徽省在这份《方案》的最后明确，要耐心细致做好群众思想工作，坚决防止“运动式”“一刀切”做法，这就突出强调了改革试点必须成员同意。

不过也可以看到，诸如乱葬乱埋清理整治、空心村合并等事实上都有一定的“强制性”，尤其是前者更可能与土地违法查处、土地卫片图斑执法等强硬手段结合起来，不排除对拒不同意、配合的农户“上手段”“下处罚决定”。遇到这种情形农户要及时咨询专业律师，在律师的指导下针对有关部门、村集体采取的强硬举措有力回击，坚决依法依规捍卫自己的权益，避免在“小并大”的改革中利益吃亏受损。

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