“法眼观察” 三十万法律人的共同选择
本文系中国法学会法治方阵研究课题“法官员额制改革研究” [（2015）ZDWT35]的阶段性成果。
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“法官员额制改革中的前沿问题
——民事诉讼与司法改革高端论坛会议综述”
摘要：作为司法系统的一次深刻变革，员额制改革在中央的大力推动下，至今已通过3批试点在全国全面推开。2016年12月3日，民事诉讼与司法改革高端论坛在南京召开，理论界与实务界的专家学者围绕员额制改革展开深刻讨论。本次学术会议围绕员额制改革的理论问题、员额制改革的实践、以及员额制改革中存在的问题进行了研讨，并着重围绕人案矛盾、法院系统的“去行政化”、院领导入额与办案、员额制改革的相关配套措施、员额制改革如何走出路径依赖等问题进行着重讨论，形成了丰富的理论成果。本次会议明确了员额制改革中存在的诸多问题，为问题的解决提出了“走出路径依赖”的原则，对部分重大问题提出了建设性的解决方案，为员额制改革的进一步深化提供了理论支持。
目录
一、员额制改革的理论问题
二、员额制改革的实践反思
三、员额制改革中的几个关键问题
四、小结
法官员额制是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额。把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。 作为本轮司法改革的重要环节，员额制改革从2014年第一批试点城市开始，现今已在全国全面推开。员额制改革作为近年来对法检系统影响最为深刻的一场改革，自然引起了学界与实务界的广泛关注。2016年12月3日，由中国民事诉讼法学研究会“民事诉讼与司法改革研究方阵”主办，南京师范大学法学院、南京师范大学现代司法研究中心承办，南京市中级人民法院、江苏校外研究基地司法现代化研究中心协办的“民事诉讼与司法改革高端论坛”在南京召开。本次学术会议围绕员额制改革的理论问题、员额制改革的实践、以及员额制改革中存在的问题进行了研讨，并对员额制改革中的要点问题进行了着重讨论。
一、员额制改革的理论问题
员额制改革作为中央本轮司法改革着力推进的改革之一，从相关文件出台到如今在全国推开时间并不长。面对当下迅速推进的改革，如何理解员额制改革的目标、如何把握员额制改革针对的问题、员额制改革与当下的司法改革有怎样的关系等一系列理论问题需要理清。本次会议中，与会代表围绕与员额制相关的理论问题进行讨论，着力解决了改革的一系列前提问题。
（1）员额制改革的目标、重点以及针对的问题
北京大学法学院傅郁林教授认为，当下的员额制改革与司法责任制涉及法院的整体责任和法官对国家承担的行为责任。苏州大学张永泉教授认为，理论界和实务界对员额制改革的目标看法是不一致的。实务界考虑的是改革必须在一定的时间之内落实，而理论界则更多地考虑中央为什么要推行员额制。西北政法大学董少谋教授认为，本轮司法改革不是上一轮司法改革的继续，而是要去地方化和去行政化。员额制改革是去行政化改革的一部分，核心在于提高司法公信力、增强司法权威。四川省社会科学院副研究员郑妮认为员额制改革要形成“三化”即“法官的专业化”、“司法的去地方化”和“司法的去行政化”，员额制改革的优化价值不仅仅在于提高待遇和职业荣誉感，最主要的是让法官更专注于审判事务，让司法通向更美好的未来。
江苏省高院许前飞院长认为， 员额制改革的目的不是提高法官待遇，而是使司法人力资源的配置更加符合司法规律和法官职业特点。中央曾经出台的相关文件主要是通过解决法官行政职级的办法解决法官待遇问题，背离了人民法院的实际情况和审判机关特点。员额制改革的重点在于浓缩法官精华，而非减少法官人数。首先是将非审判人员排除在员额之外，然后在一线法官中挤出不符合条件的法官。员额改革的意义则是为司法责任制创造条件，员额制改革作为一项配套改革，就是为了确定司法责任的主体——员额法官。在司法责任制的意义上，法院只有法官和非法官之分，不管是谁都要经过严格的遴选才能担任法官，所以在遴选工作中，没办过案的院、庭长是不能进员额的。
华南师范大学谭世贵教授从理论角度分析了实践中需要什么样的员额制：一是需要一个能够适应多样化情况的、可动态调整的法官员额制。现在的政法编制是很久以前设定的，无法适应现状。二是需要构建能够适应法律职业需要的、来源多元、开放的员额制，实现各职业间良性互动，仅从法官助理中选拔员额法官是比较封闭的。三是要建立一个硬性、公开透明、可被社会监督的法官员额制。四是需要充满人性关怀、可持续发展的法官员额制，保障法官的身心健康。否则，改革会造成严重的法官流失，法院招聘时报名法官职位的人数也会急剧减少，不利于法官员额制的推行。
苏州大学张永泉教授认为，员额制改革想解决的是以下几个问题：一是解决法院去行政化问题，让审理者裁判，但员额制是否能达到这一目标还有待商榷。二是保障法官精英化，因为司法权威不是来自于判决的正确性，而是来自于裁判者本身。目前员额法官来源范围太小，应当将选择范围扩大到全社会。三是要解决法院内部的问题，比如院长不办案的问题、辅助人员设置问题等。这些问题需要在制度架构中具体完善，现在仅仅依靠中央文件是无法解决的。四是解决人案矛盾以及由此引发的一系列问题。目前员额制反而有加剧人案矛盾的可能，因为案件数量在增加，而员额法官在减少。如此，很多法官受不了办案压力纷纷离开法院，造成法官流失。五是员额制建立以后的退出机制以及调离机制构建问题，有待具体制度设计。
（2）员额制与司法改革的关系
黑龙江大学孙记副教授在结合社会大环境、传统文化和中西方司法改革进路对比对目前的员额制改革进行了“冷思考”，认为员额制作为司法改革的第一步，反过来促使其他改革是一种悖论。西方自启蒙运动以来，司法改革和观念的传播、程序的演进还有法官的职业化是同步进行的，而我国则不是。这种情况下，我国进行司法改革，加强法官责任制，可能会出现很多问题。
北京大学傅郁林教授分析了员额制在整个司法改革中所处的位置。傅郁林教授回顾了我国从上世纪90年代到现在的三次司法改革，认为我国司法改革的目标本质上是一种权力的重新配置，其次才是效率。在中国，权力的重新配置和司法责任制其实是一个问题的两种说法，而立足点——“权力的重新配置”在我国又变成了“责任的重新配置”。这一次改革要解决谁能够代表法院行使权力的问题。20年的积累之后，大家的共识是只有审判庭的法官才能代表法院实施权力。同时结合目前的国情下，院庭长基本不办案，权责不能一致。当权力被分解、责任出现问题的时候，法官出现问题也没有办法追究。因此三中全会提出“让审理者裁判，让裁判者负责”，四中全会又提出司法责任制。
由于司法责任制给法官带来的压力，国内有相当一部分的法学家致力于消解司法责任制，也就是不能在法官权力没有得到保证的情况下，最后还要终身追责。可以推想，法官的离职也与员额法官心中的这份恐惧有关。目前员额法官还是要和审委会分享权力，这可以消解责任终身制给法官带来的概念上的恐惧。责任制是法院内部的文件要求，而外部*党**的文件要求领导干部不干预司法。也就是*党**管干部不干预司法，而法院管好法官好好判案。既然法官有这么大的责任、这么大的风险、这么大的权限，那什么样的人可以担任法官呢？怎么样才能吸引更好的人留在法官队伍？这些是在司法责任制的框架内再来讨论的员额制所要解决与回答的问题。
二、员额制改革的实践反思
员额制改革作为正在进行中的一项改革，其实践为今后的理论研究与司法改革提供了丰富的经验与素材。与会代表除汇报有关地区员额制改革的成果外，也陈述了各地法院在落实员额制改革的过程中遇到的困难与阻力，同时提出了目前员额制改革面临的一系列问题。
（1）各地员额制改革的实践
根据中央规定，各地员额比例可以在不超过中央政法专项编制39%的基础上结合各地实际进行规定。例如，徐州市中级人民法院院长马荣在汇报中提出：“江苏全省员额比例为36%，各个中院根据本院案件数量，兼顾地区人口等各个方面的因素核定分配。”徐州中院即使员额宽松，也要恪守好中选优、宁缺毋滥、兼顾老中青等原则进行员额分配。
江苏省法官、检察官遴选委员会主任邵建东就江苏省法官、检察官员额制改革遴选工作概况作了简要的汇报：一是考虑到法官与检察官员额制改革工作的差异较大，所以分设法官遴选委员会和检察官遴选委员会。二是遴选委员会包括常设性委员和非常设性委员，每次遴选委员会的组成都会从非常任性委员人才库中抽选8名委员。遴选工作中最重要的任务是建设具有广泛代表性、高度专业性和权威性的非常任性委员人才库。江苏省分别建立了人大代表库、政协委员库、审判业务专家库、检察业务专家库、法律专家库和律师代表库。人才库人员都在媒体做出公示，接收社会公众的监督。2015年11月，江苏省召开了法官、检察官遴选委员会第一次会议，确立了遴选工作所要遵循的一系列标准和原则。江苏省省八个院在正式进入试点后，经过三个阶段的试点工作，全省入额法官、检察官数额达到新高。
南京中院胡道才院长汇报南京中院与基层法院目前已经基本完成首批法官入额遴选工作，为了解决改革中的诸多困难，南京中院采取了如下做法：一是用省院的标准，预先进行模拟测算，确保在一线办案的骨干法官入额；二是入额比例完全根据工作需要确定；三是以法官的办案水平为评价标准，兼顾入额意愿；四是注意尊重经验丰富的老法官，只要愿意回归审判一线审理案件，就同意其入额；五是对领导干部，符合条件的也可以入额，但要下达办案任务；六是遴选入额时既要考察过往工作业绩，又要考虑其近两三年的工作状况，两方面并重；七是首批员额制改革到位之后，要完善法官业绩考评制度，使法官尊荣与危机感并重，激励与鞭策并重；八是培养强大的后备队伍，配给审判辅助人员，允许审判质量在短期内有所波动。
四川省法官、检察官遴选委员会委员胡建萍对四川省员额制改革情况进行了总结：四川省已经分两批完成了全部法官、检察官入额工作，并且法官、检察官单独序列实现了与行政挂钩的脱离。对第一批入额的法官、检察官待遇已全部落实到位，第二批员额法官、检察官待遇也即将到位。成都中院杨咏梅副院长在表达自己观点的基础上补充了相关细节，认为员额制改革对整个四川省法院系统都是一次阵痛：第一，四川省法院中，院长、副院长实行考核，副院长级别以下全部实行考试入额，很多白发苍苍的法官都参加了考试，承受了改革之重；第二，改革客观上也导致了人才流失，工龄满30年的一线法官基本全部退休，首批未入额的年轻法官也纷纷出走；第三，由于助理制度跟不上，加重了法官的工作压力；第四，审判综合部门的力量大大削弱，这些部门承担了理论研究、审判指导等一系列重要工作，缺乏人才支撑，会使法院运作困难；第五，报考法院的法学院毕业生减少，2016年四川某基层法院公开招聘7名法官助理，结果报名都没有报满。
四川大学左卫民教授对四川省高院、成都中院以及4个省内基层法院进行了调研，认为员额制改革固化了一线法官。在四川，一线法官中90%都入额了，没有入额的只有10%；入额法官中70%是一线法官，员额中剩下30%的法官就是非一线法官比如院领导、专委和综合部门的极少数人。从办案人数上看，院庭长、其他部门的入额法官开始承担办案任务，总体上增加了5%—10%的判案资源。此外，入额后法官待遇明显提高也对法官产生了正向激励作用。
宁波中院审判员陈佳强则从基层法官的立场，介绍了员额制改革后宁波中院的情况，他感觉到身边的法官对于员额改革是不太满意的。陈法官关注到身边辞职的人数迅速增加，曾经宁波中院的中层干部是没有人辞职的，但2015-2016年许多中层干部辞职。这些法官并不是不能入额，其中有两人还是被浙江省高院确定为专家讲师团成员的法官。此外，由于法院工作量太大，未入额法官还是在主审案件。浙江省试点了11家法院，没有一家法院真正实现未入额法官不允许办案。有的法院定了5年的过渡期，实际上就意味着5年后才能实现员额制，但可以想象5年后，员额法官也无法完成所有案件的审理。所以，员额制改革实质上只是把人员分流，因为未入额的法官其实还是在主审案件。
（2）对改革实践的评价与反思
四川省法官、检察官遴选委员会委员胡建萍结合四川省员额制改革的实际，认为目前对员额制改革的积极评价有如下几点：一是四川省的改革由于顶层强力推动，*党**委政法委主持实施，推进效率较高。二是员额制改革为下一步的改革奠定了初步基础，也推动了其他改革。三是入额的提名、评审工作体现了遵循司法规律的特点。对年青法官更注重知识学历，对年长法官则偏重经验。四是遴选委员会在工作中，主要是在规则的制定、初选筛选、以及涉及到个案的具有引导性的做法在实践中产生了许多经验，对司法改革起到推动作用。
江苏省高院政治部法官管理处副处长曹也汝提出了改革过程中几个值得讨论的问题：一是法官员额制快与慢的问题。第一批的试点经验还未来得及总结，第二批的试点就已经开始了。个别地区的试点经验没来得及总结，全国性的试点就已经开始了。中央快速推进此次改革，显示了中央推进改革的决心，但是员额制改革需要配套手段和配套制度的完善，很难推进得那么快。二是多与少的问题。员额制在客观上是要减少法官数量的，现在增加法官助理之类的手段只是改革的权宜之计。如果员额制的目标是希望法官可以多拉快跑，那么改革的目标就出现了偏差。三是法官员额改革高与低的问题，员额制改革要选出高素质的法官。原本从基层法官一步步成为领导的法官是高素质的，但是脱离审判工作一段时间之后会不会出现审判能力的退化成为了一个现实问题。另外当一个人已经成为劳心者之后很难重新成为劳力者，实践中领导干部愿意回到审判岗位的几乎没有。
泰州中院*党**组书记徐军认为员额制改革存在诸多困难，矛盾与冲突明显：第一是“案多人少”的人案矛盾冲突；第二是法院内部人员的利益差别性与不患寡患不均的思维方式的冲突；第三是司法激励的迫切性与制度共举的可能性之间的冲突；第四是调动员额制法官的积极性的手段比较少；第五是法院整体形象的聚合性与法官个体素质的差异性的冲突；第六是员额法官的职业尊荣的需求与职业保障之间的冲突。
四川省法官、检察官遴选委员会委员胡建萍也提出了实践中存在的负面评价：一是人大及其常委会在改革中的作用还没有明确，各地出台的员额制改革方案是否需要经过人大和常委会的审批还是个问题。二是非专业选拔标准的负面挤压让很多优秀法官选择离开。三是入额遴选工作面临各种矛盾和冲突，案件数量、理念以及领导风格的不同都有可能导致遴选标准不同。四是案件多的地方，法官不愿意入额，案件少的地区法官入额积极性非常高。五是法官精英化以后，司法辅助力量如何配备的问题没有被同步解决：一是辅助人员严重缺乏；二是辅助人员工作不稳定，容易流失；三是事务性人员暂时无法转变为辅助人员；四是资历老工作人员不配合工作。
针对员额政策本身，学者们也提出了不少问题。四川大学左卫民教授、四川省社会科学院副研究员郑妮围绕员额制的入额理念、入额途径、入额遴选组织构成和员额配置等方面提出了改革与现实之间存在的悖论。针对入额政策本身，学者们普遍认为遴选入额要去行政羁绊，要拓宽法官的入额渠道，同时要细化法官遴选委员会的设置。上海市第一中级人民法院研究室主任刘言浩则认为员额制改革在员额比例的测算、入额法官业绩考核如何监督、入额法官的退出机制等问题上都存在需要思考和解决的问题。
西南政法大学诉讼法学博士林洋针对39%的员额比例提出了自己的思考。他认为39%是很多年前的数据，能否适应当下实际是个问题。同时提出结合诉讼理论中案件的不同类型和审判方式来计算员额比例，因为即便是同一个案件，审判方式不同，法官花去的时间也是不同的。另外，39%的员额比例是否是定额的，以后是否有上升空间、能否设定成浮动比例也值得考虑。针对员额法官的选拔，林洋博士也提出了自己的看法：国家从律师和学者中选拔法官的条件较为苛刻，比如要求学者的职称和教学经验等，但在我国的审判模式之下，法学经验对于正确审判案件具有多大的作用，法学经验究竟应该在选拔员额法官时占据多少的比例是一个需要思考的问题。同时，林洋博士呼吁希望能够给予年轻法官更多的机会。
（3）员额制改革下一步面对的问题
除了员额制改革政策本身的问题以及改革过程中遇到的阻力外，在员额制框架基本建立的情况下，下一步需要解决哪些问题，参会的学者与实务界的法官都提出了各自的看法。
成都市中级人民法院副院长杨咏梅、四川大学左卫民教授均认为接下来要解决的各种问题包括：如何实现员额制下法官的进入、晋升、流动、退出的良性循环；如何建立起科学的法官助理制度；如何实现员额制下法官的培养、经验的传承；如何协调法院审判权和行政权之间的关系；如何解决法官绩效考核中的各种矛盾和冲突；如何解决领导办案面临的功能冲突；如何解决入额的非一线法官的功能冲突，例如执行部门和综合部门的法官；如何推行相关的配套改革等问题。
关于如何解决未入额法官的出路问题，胡建萍法官提出了以下几种出路：一是调到行政岗位；二是退休退职；三是置于闲职不用；四是转为公职律师。关于如何实现员额制下法官的培养，杨咏梅法官的设想是通过构建团队模式来解决，建立资深法官带动普通法官的团队制度，让资深法官将智慧发挥到最大。法官之间要做到权限和职能的分工，以团队总承包的形式对分配到团队的案件负责。
徐州市中级人民法院院长马荣结合徐州市员额改革的实际，提出了改革中存在的5点问题：一是过渡期有多长的存续时间；二是没有入额的法官，能不能独立主审案件，如何确定法官绩效；三是审判辅助人员如何配置；四是员额制改革之后如何处理好放权和监督的问题；五是司法行政人员的比例和职业发展以及法院领导干部入额与办案的问题。
上海市一中院研究室主任刘言浩认为员额制改革推行后会引发许多其他的问题：一是解决人案矛盾迫在眉睫：一旦人员固定化，人员增加、加大审判资源配置就不是那么容易了。二是员额制导致法官门槛抬高之后带来的人才断层、法官来源问题：法官助理是将来法官的后备军，但从目前情况来看，法院招收的法官助理素质是大幅度下降的。三是审判组织的问题：比如审判团队，在中级以上法院提“审判团队”是值得商榷的，因为审判团队的工作方式是一种行政式、项目式的工作方式，有可能会出现新的行政化问题。四是法院内部机构职能重新调整：如果机构职能不调整，而只调整人员的话，可能会加剧法院工作的困难。五是审判权、审判管理权与审判监督权的关系：要防止助理审判员一步变为审判员，带来法官资历不足、裁判水平不足的问题。
江苏省法官、检察官遴选委员会主任邵建东就遴选委员会下一步的工作给出了建议和展望。邵建东主任认为，全面试点结束以后，遴选委员会要开始从原先从事其他法律职业的人员中，选出合格的审判、检察人员。对未来的遴选工作而言，如何进一步提升遴选工作的准确性和权威性是最大的问题。在未来的遴选工作中要考虑让申请人接受遴选委员会的询问。对于已经在司法岗位任职的人员，遴选委员会也可以通过列席办案过程、旁听庭审、调阅案卷等方式考察被申请人。
就已经入额的法官、检察官而言，一是要保证入额后的法官、检察官真正成为合格的员额法官、检察官；二是要保持员额法官、检察官总体动态平衡，建立正常的进入退出机制；三是要妥善处理司法人员存量和增量的关系；四是要调动不同地方、不同层级司法机关的积极性。
三、员额制改革中的几个关键问题
在与会学者与各位实务界专家提出的问题中，专家学者的着重讨论了员额制与人案矛盾、员额制与司法去行政化、员额制与院领导入额、员额制与相关配套措施、员额制改革如何走出路径依赖这五个问题。
（1）员额制与人案矛盾
“诉讼爆炸”的背景下我国案件数量呈逐年递增的趋势，员额制改革实施之前，“五加二”、“白加黑”在法官群体已成为普遍现象，而员额制改革在客观上减少了一线法官数量，如何应对可能更加严峻的人案矛盾成为不可回避的问题。针对我国当下的人案矛盾，山东大学刘加良副教授、西北政法大学董少谋教授均认为：人案矛盾并非是全国的一个普遍现象——沿海和内地、城市和农村、不同层级的法院之间，人案矛盾并非完全一致。“案多人少”其实存在于特定的领域、特定的地区和特定的法院，只有在东部城区基层法院的民事审判领域当中才会有这样的矛盾。
江苏高院的许前飞院长提到：“员额制并不能从根本上缓解人案矛盾，改革以后，办案一线的审判辅助人员增加，法官反而减少了。”厦门大学张榕教授认为：员额制不仅无法解决“案多人少”的问题，还有可能加剧人案矛盾。在实际运作中，法院不仅承担案件办理工作，还需要承担很多案件办理外的工作。在过去，法院被迫承担了一些社会治理职能，然而近年来，法院已经开始主动扩张职能，如法官下基层、驻村等。如果一直以来的法院治理模式不改变，而寄希望于用员额制来解决人案矛盾，最终将是缺乏实效的。安徽师范大学奚玮教授则提出为解决人案矛盾，不仅要针对司法资源促增长，还要考虑现实情况对社会进行司法降需求。促增长就是增加编制，降需求就是通过一些措施来进行案件分流。如果不对“案多人少”的现状给予足够的重视，而总是进行精英法官选拔，依靠加班加点维持法院日常工作，是不可持续的。
关于如何在员额制的背景下解决人案矛盾，许前飞院长认为：单纯增加审判辅助人员，并不能从根本上解决“案多人少”的矛盾，因为很多工作只能由法官来做。解决人案矛盾还是得通过科学配置审判资源、实行审判团队制、优化审判资源配置；实行书记员管理体制改革，提升书记员专业化水平；运用司法大数据和人工智能手段、提升审判质效等一系列手段来解决。泰州中院*党**组书记徐军提出五条建议：第一能力强的法官尽量到一线；第二是提升法官的能力；第三是补充法律共同体的其他人员进入法官队伍；第四信息化；第五有效分流案件让案件数量减下去；第六是应用非讼程序。
张榕教授则认为要通过案件分流来解决人案矛盾：对于绝大多数的非疑难、非复杂案件，要想办法通过调解、和解化解掉。但在员额制落实到位、法官越来越少的情况下，案件分流该如何操作是个严峻的问题。法院曾经对结案率的追求以及过分强调审限的做法可能需要改变，因为调解、和解会耗费较多的时间，操作不好反而会降低法官的工作效率。同时，法院也可以考虑引入社会力量，比如邀请公证人员来做送达、调解等工作，也可以减轻法院的工作负担。董少谋教授提出三点思路来解决“案多人少”的矛盾。一是把有些案件分流到周边案件不多的地方去；二是入额以省为单位考核，可以把外地案件不多的法官调到案件多的地方中去；三是在法院内部进行案件分流，把简单案件交与速裁团队，不能解决再交给普通法官，剩下非常复杂的案件交给入额法官。
同与会其他专家提出的解决方案不同，西南政法大学马登科副教授另辟蹊径，提出使用电子技术来解决人案矛盾，提升审判绩效。马登科教授提出四项电子技术，分别是电子司法管理、开拓线上审判、电子立案登记系统、电子裁判辅助系统直接生成判决书。在大数据与人工智能的背景下，相信现代科技与司法审判的结合能够为解决人案矛盾提供新的思路。
（2）员额制与司法去行政化
法官员额制贯穿了本轮司法改革去行政化的目标要求，实质就是要让法官摆脱传统的科层化体系，真正让法官成为能独立办案并独立承担责任，有尊严、有地位、有权威的法律职业精英。但是，实践中进行的员额制改革能否达成去行政化的目标却引发了学者们的忧虑。
北京大学傅郁林教授追问“行政化”与“地方化”的来源：为什么有行政化和地方化？法院的院长为什么要保有一定的权力？如果法院的院长没有权力去过问案件，为什么案件出现问题的时候需要由法院院长负责呢？傅郁林教授认为法院去行政化与去地方化的根本解决之道在于政治体制改革。在法律框架内，法官独立于行政在法院内部还是可以操作的。
黑龙江大学孙记副教授认为，员额制改革虽然强调去行政化，但行政化已经潜藏其中。因为法官入额毕竟会带来待遇和荣誉，推动改革的院长和领导作为切蛋糕者同时也分蛋糕，他们能否做到完全的公平是一个问题。如果领导和管理者因为有行政职务，可能并不办案，而将办案工作转移给其他法官，增加其他法官的工作负担。
江苏省高邮市人民法院研究室主任夏敏就认为，目前员额制改革在大方向趋好的前提下也存在着行政化加剧的隐忧。员额制后如果真能让审判权回到法官手上，并且法*能官**不受干扰、心无旁骛地办案，司法改革目标的达成当然乐观可期。但如果员额制后法官办案的体制环境仍然实际处于行政科层的结构中，法官仍然受到法律之外的一些显性和隐性的行政约束，那么行政化问题就可能在某些方面反而加剧。安徽省枞阳县人民法院研究室主任杨良厚认为，如果司法机关依然行政化地主导办案业务工作，综合部门庞大，判案工作海量，分管业务的院领导主要精力不在办案，员额制所需求的司法职业化就不能真正落实到位，为员额制改革成立的遴选委员会也不能有效地运行。因此，推行员额制改革，首先要改革司法机关内部的行政化的管理方式。
关于如何在员额制改革过程中防止“行政化加剧”，真正做到“去行政化”，学者们提出了不同的对策。夏敏主任提出了四项对策以实现“去行政化”：一是强化法官的身份塑造，扭转利益分配逻辑；二是重构法官的职业地位，彻底摆脱行政依附；三是理顺政法与司法的关系，确立政法法治格局；四是完善司法责任追责机制，摒弃行政追责套路。杨良厚主任认为，在借鉴加拿大立法的基础上，我国法官系统要坚持非等级性原则，入额法官等级不能太高，否则法官会首先思考怎么才能当干部。我国可以学习加拿*法大**院的跨区跨际，实现外部去行政化；同时通过岗位职务的套改实现内部去行政化。入额法官的行政职务要尽量放弃，综合部门也要尽量合并。
（3）员额制与院领导入额
员额制改革中，院庭长能否入额、怎样入额、入额后如何办案等问题引发了学界与实务界的关注。本次会议中，针对这一问题，学者们也表达了各自不同的看法。西南政法大学诉讼法学博士林洋结合个人调研提到，基层法院中存在院庭长根据资历直接入额的现象，如果领导既是改革政策的制定者又是改革利益的承担者，势必出现角色冲突。
将院领导入额与司法责任制结合起来考虑，江苏省高邮市人民法院研究室主任夏敏认为入额领导在办案时一方面要考虑法律标准，但同时由于政法责任的存在，领导办案承担着双重压力。政法责任的追究则不仅以法律为根据，还有政治考量的根据。2015年9月，最高人民法院先于员额制改革全面铺开提前了一年时间出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中规定，“涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的”、“疑难、复杂且在社会上有重大影响的”案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，就是要求院、庭领导对这些案件承担起政法责任，进行所谓“正当的”干预。领导们入额办案，既体现了法律效果和社会效果更好融合的一面，也产生了可预估的给司法责任和政法责任带来的更加真切的撕裂感。
南京师范大学李浩教授认为院庭长入额与办案会成为一个问题，是出于两点担心：一方面担心院庭长优先入额却不办案，另一方面担心院庭长入额挤占员额指标。具体来说，这种担心至少有以下四点原因：一是在我国法院，院庭长占有很大的比例。二是院庭长大多只从事行政事务，基本不会再办案。三是案多人少的矛盾。四是如果院长入额以后不办案，那其他入额法官会承担更重的办案任务。
如果最高决策者提出要求，再出台相关政策，院庭长也是可以不入额的。但这样做是违反司法规律的：首先，不入额就不是法官，也不能继续担任领导职务。其次，随着其他事务从法院中剥离出去，在法院不办案，就会变得无所事事。最后，院庭长是改革的设计和领导者，假如多数院长都不能入额，改革也无法继续。
院庭长回到审判岗位，并不存在技术上、经验上的障碍，因此问题的焦点在于他们入额之后能否真正承担起员额法官的职责、能否实质性地审理案件。目前最受诟病的现象就是院长、庭长作为审判长参与合议庭审理案件，但只在法庭上做一些程序性工作，案件的实质性审理却交给合议庭中的其他法官甚至法官助理来完成。最后，李浩教授提出这样一种观点：院庭长实质性办案需要渐进式推进，这种角色的转变需要时间和过程。去行政化与去地方化的配套改革能不能顺利推进，影响甚至决定着院庭长入额后能否实质性办案。
将来入额的法官将更关注法官等级的升迁，而不是注重行政级别提拔。随着改革越来越深化，我国法院院长、庭长的数额会大范围减少。院庭长办案是一个阶段性问题，随着改革推进，这个问题终将会得到比较理想的解决。
（4）员额制改革与相关配套措施
北京大学傅郁林教授认为，案件分流系统、智能法院的建立和案件信息系统是一个完整的框架。一直以来社会把法院整体应该承担的审判职能简单切分为了对个人的评价。这个思路如果不改变，员额制之后虽然能够提升案件质量，而数量、效率的问题很快就会呈现出来。提升效率不能靠员额制，只能靠案件管理系统。在德国，基层法院的民事案件中，支付令、督促程序等案件占80%，这些案件是辅助人员即书记官来做，日本50%-60%的非讼案件和调停案件也不是法官来审判。通过案件的分流，这些案件不会再占据法官的精力。在剥掉这一部分案件之后，再来讨论复杂案件和需要核心审判员的案件中，法官和法官助理之间权限的划分。审判团队的意义其实是在这一类案件中再去讨论的。通过组织法的修改，通过案件的分层对法院人员进行分层，同时进行权限职能的划分是个很好的构想。在这个前提下，对某些需要裁判权的案件再进一步进行团队建设。
上海高院黄祥青副院长认为谋划员额制改革，要坚持系统的思路。员额法官、审判辅助人员、司法行政人员三个类别的划分是为了更好地分配工作以及提升法官的薪酬。建立员额制还可以结合法院的工作职责来划分：从司法的流程来考量，区分诉讼事务官、裁判官、执行事务官和司法服务人员。
没有进入审判员额的人员可以担任其他事务官。这样可以保证其职业前景，防止法院人员的不稳定性，使法院整体素质较高，不同人员之间配合的默契度也可以相应增强。讨论员额制改革应当将员额法官、法官助理与其他司法事务官、司法行政人员作为一个整体，才能在法院内部形成一个良好的工作体系。推进员额制的改革，要坚持内外兼修的方针方法。一是司法的公开性，让当事人对司法行为进行监督；二是让公众看到高素质可以信赖的法官队伍，这也是支撑司法公信力的核心。
破解司法改革的难题，需要关注用人导向和激励机制问题。现实中，评价一名法官大多依据职务、岗位，这样只激励了少数法官却挫伤了绝大多数法官。未来的评价标准应该是法*能官**否具有法治思想，能否作出专业、经典、精彩的裁判。这样才有利于法官真正把主要的力量集中到实现司法的公正性上。
扬州中院蒋惠琴院长认为要推行员额制改革，司法体制改革的配套机制要跟上。比如法官内部的科学整合、法官入额后的考核评定以及如何退额都是非常严峻的问题。要增强对辅助人员的管理，增加书记员来增*法大**官办案团队，同时可以从社会吸收更多的优秀人才作为法官储备。
泰州中院*党**组书记徐军提出了解决司法激励问题和法院管理问题的方案：第一是审判团队模式构建的科学化，第二是审判专业分工的精细化，第三是专业化法官考核督查的绩效化。在法院管理上，管理目标从重视眼前到重视长远，方式从重管控到重理顺，模式从多元化到扁平化，重点是事中管理和事后管理。职业化保障上第一是要强化职业准入标准，第二是法官职业技能要法制化，第三是职业安全的落实化，第四是司法环境的亲民化。
（5）员额制改革如何走出路径依赖
以*京大南**学吴英姿教授为代表的学者针对当下的员额制改革，提出了员额制改革如何走出路径依赖的问题。吴英姿教授认为，所谓路径依赖就是制度变迁中的制度惯性，它使得制度发展无法突破原有的方向和进路，使改革一直沿着旧的道路往下走。改革的收益一开始是存在的，但之后很快就开始呈递减的趋势。如果任其发展，改革可能就会背离预期目标，甚至在总体上收益归零。在研讨员额制改革的过程中要明确改革的目的是什么，紧紧围绕去行政化的改革目标来思考，反思手段是否是有效的，以及手段实施存在的问题及出路。
员额制改革中的“路径依赖”主要表现在以下几个方面：一是推行员额制的手段有局限，大多运用行政化手段。行政化管理体制下，院长、庭长既是管理者，又是裁判者。院长、庭长行政和司法的二元身份（政法干警和法官身份）会导致裁判受到非法律因素的影响，加剧法律的失效。院长、庭长等法院领导是领导司法改革的人，如果他们首先将最大的利益内定给自己，那么，司法改革的目的也将无从实现。二是司法体制改革的滞后，行政化的改革推进手段源自司法体制改革的落后。正是由于司法体制改革的滞后，员额制改革才陷入了路径依赖。三是法院内设机构改革的滞后，这也是导致员额制改革不得不采取行政手段推进的主要原因。中央政法委的推进让员额制改革的效率很高，但由于缺乏体制改革的同步推进，出现了改革的困境。由于上级法院的内设机构改革没有跟进，使得行政职能与审判职能的交错关系没能得到实质性的改变，侵扰审判的进行。四是司法责任制改革不彻底，依然带有很强的行政责任的性质。法官管理模式也具有路径依赖，依然保留原有的治理模式;在对法官的评价上，很多法院依然将数量化的排名、排序作为评判标准，来激励法官；员额候选人范围局限于现有的法官、检察官群体；审判团队建设沿用承办员制。
上述路径依赖现象，使改革中出现了一系列的问题：院庭长精力受牵制，挂名办案，非实质性办案；审判委员会的运作与设置目标不符，在实际运作*功中**能也发生了异化；入额后过渡期问题，过渡期成为各试点法院保留的对策，成为解决入额后出现的“案多人少”等问题暂时的挡箭牌；虽然员额制改革时间不长，但是能否达到法官精英化目的还是存在质疑的，并且还伴随着人才流失、人才断层的危机。
关于如何走出上述“路径依赖”有如下思路：一是未来研究的重点还是要落到“治本之策”上，重点在于如何撬动司法体制改革的城墙砖，可能的突破口是“诉访分离”。二是让司法权的运行进一步去行政化，可能的突破口首先就是管理观念的转变与管理手段的调整，摆脱以数字排名来考核激励法官的落后管理手段。在未来的改革中应当从激活法律和程序规则的约束力，辅以法官伦理的约束力来逐步实现法官管理理念的转变。三是要推进职业保障和司法改革的配套改革。四是未来的员额制的遴选方法、程序、标准、范围的完善要紧扣司法规律进行合理的设计。五是跳出院领导的本位主义。六是要对改革的渐进性有理性的认识，对改革的逐步深化要有耐心和信心，对保持改革的方向有足够的信念，同时警惕改革的路径依赖，防止改革落入改革目的的反面。
四、小结
员额制改革对落实司法责任制、实现司法的现代化，并最终促进审判的公平正义具有重要意义。这场改革肩负着如此重要的任务，又牵涉到法官的切身利益，因此从政策的制定、改革的推进，再到配套措施的跟进与完善难免产生较多需要讨论的问题。正如参加此次研讨会的清华大学法学院张卫平教授所说：“一方面员额制改革带来了很多积极的变化，另一方面，就目前来看，员额制改革确实没有原先所说的有那么好的效果。”解决实践中的问题、对员额制做出改进，并推动员额制改革更好地推行正是此次会议的目的。
本次会议中，实务界的专家们对员额制的实施情况做了真实、详细的汇报，成为本次研讨会的重要基石。从研讨会的结果看，学界与理论界的各位专家理清了员额制改革的理论基础，提出并总结了员额制改革推进过程中遇到的阻力和困难，同时又对员额制改革落实后可能产生的问题、员额制本身存在的问题进行了说明与分析。可以看出，与会的各位专家学者对员额制改革引发的问题研究得较为彻底，对为何产生这些问题的原因也进行了较为深刻的剖析。
学者们对于解决员额制改革中遇到的问题，提出了“走出改革路径依赖”的原则与方法。由于员额制改革是一项具有划时代意义的，重大而艰巨的任务，改革从开始到现在也不过经历短短两三年的时间，在实践经验缺乏、改革时间较短的情况下，专家学者们也很难立即提出解决员额制改革问题的万全之策。但是，值得庆幸的是，至少解决问题的大方向在此次会议中已经得到了确定。同时，针对员额制改革中的一些突出问题，例如“人案矛盾”、“去行政化”、“领导入额办案”等问题，学者们都提出了不少有建设性的建议。
员额制改革彰显了中央进行司法改革的决心，虽然改革的道路是曲折的，但相信前途是光明的！本次会议提出了员额制改革中存在的诸多问题，为问题的解决提出了“走出路径依赖”的原则，对一些重大问题提出了建设性的意见，相信能够为深化员额制改革提供强有力的理论支持！（全文完）
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