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“一事不再罚”是指对相对方的某一违法行为，不得给予两次以上同类处罚（如罚款）。或者说,相对方的一个行为违反一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚，一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚的问题。

如何理解《行政处罚法》中的“同一个违法行为”？

《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

这句话看着简单，但在执法实践中把握起来很难。

今天卖假药、明天卖假药，是不是“同一个违法行为”？今天卖假药、明天卖假茶叶，是不是“同一个违法行为”？同一条广告的不同语句分别违构成虚假广告、违背社会良好风尚，是不是“同一个违法行为”？同时在同一个网站的同一版块发布两条广告，分别构成虚假广告、违背社会良好风尚，是不是“同一个违法行为”？同时在同一个网站的不同版块发布了两条广告，分别构成虚假广告、违背社会良好风尚，是不是“同一个违法行为”？无证生产劣药，是不是“同一个违法行为”？无证生产劣药并且侵犯别人的药品专利，是不是“同一个违法行为”？

-01-“法律上一行为”和“事实一行为”

举个例子，某公司在自有网站上发布了一则广告（广告费无法计算），广告中不同的语句分别违反了《广告法》中三个不同条款，一是违反了第二十八条第二款第三项的规定，使用虚构、伪造或者无法验证的统计资料、调查结果、引用语等信息做证明材料；二是违反了第九条第七项的规定，违背社会良好风尚；三是违反了第二十四条第一项的规定，对教育、培训的效果作出明示或者暗示的保证性承诺。

如果按照“法律上一行为”看的话，本案有三个行为。所谓“法律上一行为”，是从法律规定的权利义务角度，尤其是从义务的角度可以认为属于同一行为，凡是违反了一项法律义务，即为一行为。第一个行为，使用虚构、伪造或者无法验证的统计资料、调查结果、引用语等信息做证明材料，应依据第五十五条第一款，责令停止发布广告，在相应范围内消除影响，罚款20万元；第二个行为，违背社会良好风尚，应依据第五十七条，责令停止发布广告，罚款20万元；第三个行为，对教育、培训的效果作出明示或者暗示的保证性承诺，应依据第五十八条规定，责令停止发布广告，罚款10万元。问题来了，20+20+10=50万元，该涉案网站每天的浏览量仅为0.4人，单罚20万都觉得重，更别说50万了，严重违背了过罚相当原则。

所以，应以“事实一行为”来看。所谓“事实一行为”，是指不具有法律思维的普通群众，通过自身生活经验，采取自然观察等方式，认为某行为是单一行为。即跳出法律人的思维，以普通人的角度看，本案中当事人虽然违反了三项法律规定，但实际上只发布了一条广告，因此只存在事实上的一个行为，“从一重”处罚即罚款20万元。

-02-事实多行为和拟制一行为

今天卖假药，明天卖假药，后天还卖假药，从事实上看，当事人基于一个概括的故意，反复实施了数个独立的违法行为，时间上具有连续性，而触犯了同一个法律规范，我们叫做连续犯。虽然是事实上的多行为，但我们把它们视为同一个行为，在处罚时累计计算违法所得和涉案金额，相当于同类项合并。

今年5月21日，省药监局组织视频培训，邀请了全国人大常委会法工委行政法室张晓莹副处长讲新《行政处罚法》，张处长在讲到第二十九条时举了一个无证卖劣药的例子，引起轩然大波。有人认为，无证生产药品和生产劣药是两个不搭界的行为，它们既不是目的和手段、原因和结果而构成牵连关系，也不是必经阶段与必然后果而形成吸收关系，侵犯的客体也不相同，怎么能适用第二十九条呢？当时我也是百思不得其解，后来看到了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十条“实施生产、销售假药、劣药犯罪，同时构成生产、销售伪劣产品、侵犯知识产权、非法经营、非法行医、非法采供血等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”才明白。有人要问了，这里没说无证生产药品啊？该解释第七条第一款规定“违反国家药品管理法律法规，未取得或者使用伪造、变造的药品经营许可证，非法经营药品，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚”，即无证生产药品包含在非法经营里边。无证生产药品和生产劣药确实是两个行为，法律解释把它们拟制成了一个行为。

-03-从有利于相对人的角度判断

如果某公司在自有网站的不同版块发布了三条广告，分别构成虚假广告、违背社会良好风尚和作出保证性承诺，是不是“同一个违法行为”？这是一个真实的案例，北京市第一中院认为当事人“分别在网站的首页、视频版块以及学习内容版块发布不同内容的违法广告，该违法广告行为客观上自然可分，分别违反广告法的不同规定，触犯广告法的不同罚则，应当按照三个违法行为分别予以论处”，而办理该案的市场监管局认为“判断是否属于一个违法广告行为，应着眼于广告发布活动的媒介、参与主体以及所指向的商品或服务。本案上诉人相关网页宣传内容均通过同一自设媒介、指向同一服务，即其开设的培训课程所展开的广告宣传，网页之间可相互跳转，类似于传统广告活动中一本多页的宣传册，故涉案三项违法情形属于同一商业广告活动违反多项法律规定的情形，应认定为一个违法行为”。

我个人更倾向于该市场监管局的观点，因为在当今疫情尚未过去、经济需要提振复苏的百年变局下，在持续深入优化营商环境、鼓励大众创业万众创新的时代背景下，不妨对“同一个违法行为”做更宽泛的解释，行政执法不仅要追求法律效果，也要兼顾社会效果。再说，《行政处罚法》中还有一条隐形但又无处不在的原则——有利于相对人原则。

二、行政处罚法有关“一事不再罚”条款的理解与适用

法条规定

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

条文精释

一、立法背景

修订前的《行政处罚法》第24条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条规定体现了一事不再罚原则，但与一事不再罚原则并不等同。主流观点认为，所谓一事不再罚，是指对违法行为人的同一违法行为，只能给予一次处罚，而不得以同一事实和同一依据给予两次以上的处罚。从我国行政管理领域划分和行政处罚主体设置等实际情况看，同一违法行为违反多个法律规范的情形较为常见，实践中存在多个行政处罚主体共同管辖和多头处罚、重复处罚等突出问题。在各类行政处罚中，作为财产罚的罚款和没收、作为能力罚的吊销证照、作为人身罚的行政拘留等适用较为广泛。行政拘留只能由公安机关实施，重复拘留较为少见。没收违法所得和非法财物以及吊销证照不具有可重复适用性，一般也不会发生重复处罚。相比之下，罚款最有可能被重复适用，实践中最常见的也是重复罚款和多头罚款。为充分保护当事人合法权益，体现过罚相当的法律原则，维护行政处罚的公平，《行政处罚法》明确规定不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。《行政处罚法》颁布实施以来，理论界存在将一事不再罚原则全面引入行政处罚法而不仅仅局限于一事不再罚款的主张。不过，新修订的《行政处罚法》沿用了原有关于对同一违法行为不得给予两次以上罚款处罚的规定，并未拓展到罚款以外的其他行政处罚。

同一违法行为违反的多个法律规范均设定有罚款处罚且罚款金额、计算方式、幅度等不尽相同的，应当依据哪一法律规范实施罚款？由于修订前的《行政处罚法》并未作出相关规定，该问题在实践中比较突出。尽管一些规章和规范性文件作出规定，但在法律层面缺乏统一性和明确性。为此，修订后的《行政处罚法》在规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的基础上，增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，为行政执法实践提供了明确的法律指引。

二、内容含义

（一）对“同一个违法行为”的认定

不得给予两次以上罚款处罚的法律规定是针对当事人的同一违法行为而言的，如果不是同一违法行为，就不属于“一事”，不具备适用一事不再罚原则的前提，也就不存在探讨能否给予两次以上处罚的必要和基础。不过，对于当事人实施的违法行为是一个违法行为还是数个违法行为，《行政处罚法》并未规定具体的判断标准，需要行政机关以违法行为的构成要件为基础，综合考虑违法行为人的主观意图、行为的外在形态和所处的时空状态、受侵害的法益属性及多个法益之间的关系等因素，并在遵循有关拟制行为个数的法律规定的前提下加以认定。实践中，尤其需要注意违法行为继续或连续状态对违法行为个数判定的影响。

一是继续性违法行为。行为人实施的单一违法行为在时间上处于延续状态的，称为继续性违法行为。例如，违规停车后，在机动车驶离前，违法行为即处于继续状态。继续性违法行为通常属于一个违法行为，但有时法律规范对其从时间或空间上进行切割，从而可能被拟制成多个违法行为。例如，对于超速驾驶机动车的违法行为，如果法律规范将超速6分钟视为一个违法行为，则持续超速12分钟就会被当作两个违法行为；如果法律规范以管辖区域或者设置的限速交通标志为标准进行切割，则持续超速驾驶机动车由甲地到乙地或者途经两个限速交通标志，也会被视为两个违法行为。此外，违法行为受到责令改正或限期改正后仍处于持续状态的，也被一些法律规范明确规定为新的违法行为。例如《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第11条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”

二是连续性违法行为。连续性违法行为，是指行为人连续实施了数次同一性质的违法行为。例如，驾驶机动车连续闯了3个红灯。从违法行为开始到结束的发生过程看，连续性违法行为包含了多个同类违法行为，前一违法行为和后一违法行为之间存在中断或停顿，而并非处于一直持续的状态。理论界存在将连续性违法行为作为一个违法行为予以行政处罚的观点，但该观点无法从《行政处罚法》的规定中找到依据，也不完全符合行政执法实践。实际上，将连续性违法行为一概视为单一的违法行为，总体上难以体现过罚相当原则的要求，并可能带来纵容违法行为的危险。当然，法律规范明确规定对连续性违法行为的情节加以考虑的，应当从其规定。法律规范同样可以从时间、空间或者次数等方面对连续性违法行为进行切割并据此确定违法行为的个数。例如，有的地方规定，各高速交警支（大）队在处理超速等非现场的违法行为时，对同一车辆在本辖区路段同日内多次的超速违法行为，只能处罚一次，不能多次录入违法信息管理系统或同一日给车辆同一当事人邮寄多份违法通知书。此外，即便连续性违法行为因法律规范另有规定而应作为一个违法行为受到行政处罚，违法行为人在受到责令改正或者行政处罚后又实施的同类违法行为一般会被视为新的违法行为。

（二）对“不得给予两次以上罚款的行政处罚”的理解

首先，对于同一违法行为，同一行政机关不得依据同一事实和依据对同一行为人给予两次以上的行政处罚，而不仅仅是不得给予两次以上的罚款处罚。原行政处罚被撤销后再依法进行行政处罚当然不受此限。法律规范对同一违法行为既设定有对单位的行政处罚，又设定有对个人的行政处罚，行政机关依法对单位和个人分别作出行政处罚，包括分别给予罚款处罚的，亦不受此限。例如，根据《固体废物污染环境防治法》第114条第1款的规定，对无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为，既要对违法单位予以罚款，又要对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员予以罚款。

其次，同一违法行为仅违反一个法律规范时，不仅同一行政机关不得给予两次以上的行政处罚，原则上也不得由不同行政机关基于同一事实和依据给予两次以上的行政处罚。但法律规范另有规定的，从其规定。例如，根据《固体废物污染环境防治法》第114条第2款的规定，对于未按照许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动情节严重的违法行为，既应由生态环境主管部门责令改正，限制生产、停产整治，处以罚款；情节严重的，亦应报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭，还可以由发证机关吊销许可证。

最后，同一违法行为违反两个以上法律规范从而产生规范竞合的情况下，行政机关基于不同法律规范依法分别作出行政处罚的，对同一行为人不得作出两次以上罚款的行政处罚。换言之，新修订的《行政处罚法》并未明确禁止行政机关依据不同法律规范对同一违法行为分别给予行政处罚，受到明确禁止的仅是对同一违法行为给予两次以上罚款处罚的情形。

（三）“按照罚款数额高的规定处罚”的适用

同一违法行为违反两个以上法律规范的情形既常见于行政法领域，也常见于刑法领域。在刑法领域，竞合常被划分为法条竞合和想象竞合两种类型。主流观点认为，与想象竞合采取从一重罪处罚原则不同，在特别关系的法条竞合中，仅应按照特别法条处罚，即使特别法条设定的处罚更轻，也应适用特别法条，而不能从一重罪论处。对于应受行政处罚的违法行为，在同时违反两个以上法律规范的情况下，亦有人主张区分法条竞合和想象竞合两类不同情形而采取不同的法律适用规则。不过，在此问题上新修订的《行政处罚法》仅规定“按照罚款数额高的规定处罚”，而并未根据规范竞合的不同情形设置不同的法律规范适用规则。

三、适用中应注意的问题

其一，对同一违法行为，不论该行为违反的法律规范是一个还是两个以上，也不论具有行政处罚管辖权的行政机关是一个还是两个以上，对同一行为人都只能罚款一次，而不能罚款两次以上。

其二，对同一违法行为，既不能给予同一行为人两次以上罚款的行政处罚，也不应给予同一行为人两次以上其他的同种类行政处罚。例如，对同一违法行为不应给予同一行为人两次以上行政拘留，也不能给予两次以上吊销许可证的处罚。

其三，本条关于“按照罚款数额高的规定处罚”的规定看似简单，但实践中准确适用有时并不容易。在同一违法行为违反的两个以上法律规范中，可能有的规定“应予处罚”，有的规定“可以处罚”；对罚款金额计算方式的规定可能不同，有的以固定金额为罚款上限或下限，有的以行政机关需要结合案件事实加以认定的某一数额（如违法所得的金额）的倍数为罚款上限或下限；即便计算方式相同，罚款幅度也可能只有部分重叠而非包含关系；此外，有关从轻、减轻、从重、加重等情节的规定也可能各不相同。通常而言，只有在分别依据各法律规范确定各自罚款数额的基础上，才能对罚款数额进行有效比较，进而才能落实好本条关于“按照罚款数额高的规定处罚”的规定。此外，如果依据不同法律规范行政处罚管辖权由不同行政机关行使的，还需要加强不同行政机关之间的协调配合。

实例精解

甲公司诉北京市石景山区统计局、北京市石景山区人民政府统计行政处罚及行政复议案

一、基本案情

因甲公司发生迟报统计资料的违法行为，北京市石景山区统计局（以下简称区统计局）于2017年10月13日对其作出警告的行政处罚。2018年8月，甲公司又发生迟报统计资料的违法行为，区统计局于2018年10月31日对其给予警告并处3000元罚款的行政处罚。截至2018年10月10日12时，甲公司未在规定期限内报送2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）。2018年12月3日，区统计局对甲公司作出行政处罚决定，认定甲公司2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）应报时间为2018年10月10日12时，经催报后实际补报时间为2018年10月10日14时41分，违反了《统计法》第7条的规定，已构成迟报统计资料的违法行为；且甲公司2017年03季《从业人员及工资总额》（202-1表）及2018年7月《财务情况》（BJE203-1表）已出现过迟报统计资料的违法行为；依据《统计法》第42条第1款、第2款和《北京市统计行政处罚裁量基准》第5条第2项的规定，决定给予甲公司警告并处5000元罚款的行政处罚。甲公司不服区统计局2018年12月3日作出的上述行政处罚，经复议后提起行政诉讼。

二、裁判理由及结果

本案中，行政机关于2018年12月3日作出行政处罚并不违背《行政处罚法》有关一事不再罚款的规定。我国《统计法》第42条规定，“作为统计调查对象的国家机关、企业事业单位或者其他组织迟报统计资料，或者未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告。企业事业单位或者其他组织有前款所列行为之一的，可以并处一万元以下的罚款。个体工商户迟报统计资料的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告，可以并处一千元以下的罚款。”甲公司曾先后由于迟报“2017年03季《从业人员及工资总额》（202-1表）”和“2018年7月《财务情况》（BJE203-1表）”被区统计局两次处罚。2018年12月3日，区统计局作出行政处罚针对的是甲公司迟报“2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）”的违法行为，与前两次行政处罚所针对的违法行为虽是同类违法行为，但并非同一违法行为。区统计局对甲公司作出的后两次行政处罚虽然都包括罚款处罚，但由于并非针对同一违法行为，因此不违反“一事不再罚款”的规定。值得注意的是，依照《北京市统计行政处罚裁量基准》的规定，企事业单位初次发生迟报统计资料违法行为的，裁量幅度为“警告”“警告并处3000元以下罚款”；企事业单位再次或多次发生迟报统计资料违法行为的，裁量幅度为“警告并处3000元至1万元罚款”。区统计局于2018年12月3日作出的行政处罚考虑了甲公司此前已因迟报统计资料被两次处罚的因素，按照裁量基准划分的档次在法定罚款幅度内确定了相应的罚款金额。由于甲公司已因同类违法行为两次被行政处罚的情形只是区统计局第三次对甲公司实施行政处罚时的一个裁量因素，第三次行政处罚针对的仍然仅为甲公司迟报“2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）”的违法行为，并不构成对此前已实施过行政处罚的违法行为的重复处罚。人民法院经审理，最终判决驳回了甲公司的诉讼请求。

——摘自《行政处罚法条文精释与实例精解》（江必新主编）

三、最高法判例：行政处罚中“一事不再罚”原则的适用

【裁判要旨】根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，被诉行政处罚决定的处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6517号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘超询。

委托代理人韦享富，海南国岛律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市工商行政管理局。住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区南二环东侧。

法定代表人郭海燕，局长。

委托代理人邢海东，该局工作人员。

委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省工商行政管理局。住所地：海南省海口市蓝天路4号。

法定代表人陈楷，局长。

委托代理人蔡娜，该局工作人员。

再审申请人刘超询因诉被申请人海南省文昌市工商行政管理局（以下简称文昌市工商局）、海南省工商行政管理局（以下简称海南省工商局）工商行政处罚及行政复议决定一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终496号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人刘超询的委托代理人韦享富，被申请人文昌市工商局的委托代理人邢海东、吴康丽，被申请人海南省工商局的委托代理人蔡娜，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

涉案渔船系钢质渔船，总吨位169吨，装备有4艘救生艇、1个救生筏、27套救生衣，不具备载客旅游的设施和资质。该船于2014年4月17日建造完工，当年6月开始运营，所有权人为刘超询。刘超询将该船平时的经营管理交由刘巩固、刘杰岑全权负责。2015年1月，QQ群（42484947）的群主张健受群内陈朝霞、方序东等多名网友委托，负责联系、办理去西沙海域旅游的事宜，费用统一由张健收取、支付。为联系去西沙旅游船只，张健找到本次活动组织者王林，通过案外人周顺鹏联系到涉案渔船，并议定出海时间及相关费用。2015年2月21日晚，涉案渔船承载11名船员和35名游客从三亚港口出发，2月23日在盘石屿海域附近被巡航中的海警三支队查获。查获时涉案渔船装备有4艘小艇、1个救生筏，27套救生衣；船上共搭载46人，其中游客35名，包括船长刘杰岑、大副船长刘巩固在内的船上工作人员11名，刘超询未随船出海。出海当天上午，王林委托周顺鹏交给涉案渔船大副刘巩固3万元，作为此次出海旅游购买生活补给的费用；王林通过周顺鹏为涉案渔船加油10吨，发生费用共5.5万元，其中5000元由刘巩固支付给周顺鹏，其余5万元由张健于当日下午转账给王林，王林再转账给周顺鹏。游客登船后，张健当场交付刘巩固现金10万元。涉案渔船被查获后，在文昌市工商局的主持下，刘超询、刘巩固共向游客退款11万元。2015年5月8日，海南省海洋与渔业监察总队作出琼渔监察罚（2015）001号《渔业行政处罚决定书》（以下简称1号渔业处罚决定），认定刘巩固利用涉案渔船擅自搭载游客到西沙海域进行旅游的行为，违反《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项“不得利用渔业船舶私载、超载人员和货物，不得拾违禁物品”的规定，并依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第四十三条的规定，对刘巩固处以2万元的罚款。2015年5月8日，文昌市工商局对刘超询作出文工商处字（2015）10号行政处罚决定（以下简称10号处罚决定），依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定，责令其立即停止违法行为，并对其处以没收违法所得7万元，罚款50万元的处罚。刘超询不服10号处罚决定，申请行政复议。2015年7月17日，海南省工商局作出琼工商复（2015）4号行政复议决定（以下简称4号复议决定），维持10号处罚决定。2015年7月9日，刘超询提起本案行政诉讼，请求撤销10号处罚决定和4号复议决定。

另查明，2015年6月18日，文昌市工商局作出文工商处（2015）9号《行政处罚决定书》（以下简称9号处罚决定），认定王林未办理相关经营许可，擅自开展海上旅游经营活动，属无照经营行为，依据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，对王林作出没收从事无照经营工具、没收违法所得及处50万元罚款的行政处罚。王林不服申请行政复议，海南省工商局于2015年9月25日作出琼工商复（2015）9《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），维持9号处罚决定。王林仍不服遂向海口海事法院提起行政诉讼。海口海事法院于2016年1月26日作出（2015）琼海法行初字第16号行政判决，撤销9号处罚决定和9号复议决定。文昌市工商局不服提起上诉，海南省高级人民法院于2016年7月4日作出（2016）琼行终233号行政判决，撤销一审判决，驳回王林的诉讼请求。

海口海事法院（2015）琼海法行初字第12号行政判决认为，案外人王林组织陈朝霞等35名游客租用涉案渔船三沙海域上旅游的行为，已被海南省高级人民法院作出的（2016）琼行终233号行政判决认定为无证经营行为。本案中，刘超询的工作人员（管理人）刘巩固等人没有审查王林的经营资质，将不具备载客旅游设施和营运资质的涉案渔船出租给无照经营的王林，并搭载35名游客出海赴三沙海域旅游，文昌市工商局和海南省工商局认定该行为系刘超询为没有办理《营业执照》及《国内旅行社业务经营许可证》并开展非法海上旅游的无照经营行为提供运输工具，并无不当。在本次活动中，刘超询的工作人员共收取费用18万元，其中包括用于购买生活补给的3万元费用和为涉案渔船加油费用5万元，涉案渔船是不具备载客旅游设施和资质的捕捞渔船，且只装备4艘救生艇、1个救生筏和27套救生衣，远远不能满足本次出海的11名船员和35名游客使用，刘巩固等人未经批准擅自利用该渔船搭载35名游客出海旅游。文昌市工商局根据查明的违法事实，依法对刘超询处以没收违法所得7万元、罚款50万元的行政处罚，并无不当。海南省工商局作为行政复议机关在受理刘超询的行政复议申请后，依法向文昌市工商局送达《行政复议答复通知书》，并在法定期限内按照法定程序作出4号复议决定，且送达各方当事人，程序并无不当。刘超询主张其对涉案渔船用于旅游不知情、未参与，不应当作为处罚对象。该院认为，刘超询系涉案渔船的所有权人和船主，涉案渔船平时由大副刘巩固管理，刘巩固等人对渔船进行管理和经营的行为应认定为职务行为，刘超询作为涉案渔船所有权人应当对刘巩固等人所从事的经营行为（职务行为）承担责任。且根据刘超询的询问笔录，其应当知道涉案渔船本次出海活动，文昌市工商局将其作为处罚对象，并无不当。关于刘超询主张的“一事两罚”问题。1号渔业处罚决定是海洋与渔业监察机关针对涉案渔船工作人员利用船舶私载、超载人员，擅自搭载游客的违法行为所作出的处罚；而本案10号处罚决定是工商行政管理机关针对为无证照经营者提供运输工具（条件）的行为，以涉案渔船所有权人作业处罚对象所作出的。两次处罚对象不同、事由不同，本案不存在、也不属于“一事两罚”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘超询的诉讼请求。刘超询不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2016）琼行终496号行政判决认为，关于文昌市工商局作出的10号处罚决定的合法性问题。根据文昌市工商局对刘超询、王林等制作的询问笔录，刘超询和王林相互认识，在海警队查获涉案渔船之前曾有过通话，刘超询对于涉案渔船出租给王林搭载游客出海的事实应当是知情的。刘超询作为涉案渔船的所有权人，应对该船工作人员刘巩固所从事的船舶管理行为承担责任。因此，文昌市工商局将刘超询作为处罚对象正确。刘超询主张为此次出海购买生活补给费用3万元和为涉案渔船加油费用5万元应予以扣除。经审查，刘超询并未提供关于购买生活补给费用3万元和加油费用5万元的收据凭证，因此其主张没有事实根据。根据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第六条规定，收取的18万元扣除退还给游客的11万元，刘超询的违法所得应为7万元。本案中，涉案渔船为不具备载客旅游设施和资质的捞渔船，只配备了4艘救生艇、1个救生筏、27套救生衣，远不能满足此次出海的11名船员和35名游客的使用，确属存在重大安全隐患，文昌市工商局对刘超询为无照经营行为提供运输工具的行为处以50万元罚款，符合法律规定，裁量并无不当。文昌市工商局针对刘超询作出10号处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。海南省工商局复议程序并无不当。由于10号处罚决定是针对刘超询作出的，与刘巩固不存在利害关系，因此复议程序中无需将刘巩固列为第三人，刘超询主张复议程序中应将刘巩固列为第三人于法无据，不予支持。1号渔业处罚决定与10号处罚决定的对象、处罚的违法行为、处罚的依据均不同，并未违反“一事不再罚”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘超询申请再审称：原审适用法律错误。根据《无照经营查处取缔办法》第四条的规定，许可审批部门应当依照法律法规赋予的职责予以查处，但是对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的处罚。海南省海洋与渔业监察总队已经对其违法行为进行过行政处罚，文昌市工商局不应对同一违法行为再进行罚款的处罚。一、二审不适用《无照经营查处取缔办法》第四条的明确规定，属于适用法律法规错误。请求撤销一、二审判决；确认10号处罚决定和4号复议决定违法。

文昌市工商局答辩称：刘超询是涉案渔船的所有权人，应当对雇员刘巩固等人将涉案渔船出租给王林搭载游客出海的行为承担责任。该局作出的处罚决定认定事实清楚，于法有据。10号处罚决定不违法一事不再罚原则。1号渔业处罚决定和10号处罚决定针对的是不同的处罚对象，不同的违法行为，没有违反行政处罚法第二十四条规定。请求驳回刘超询的再审请求。

海南省工商局答辩称：文昌市工商局并未违反“一事不再罚”的原则；海南省工商局作出的4号复议决定符合法定程序。请求驳回刘超询的再审申请。

本院经审查认为，根据一、二审查明的事实，刘超询所有的涉案渔船，为没有办理营业执照开展非法海上旅游的无照经营行为提供运输工具，擅自搭载游客到西沙海域旅游。对于上述事实，当事人双方并无争议，本院亦予认可。本案争议的主要焦点问题为，文昌市工商局作出的行政处罚决定是否属于重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，海南省海洋与渔业监察总队依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项对刘巩固作出1号渔业处罚决定，文昌市工商局依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定对刘超询作出10号处罚决定，处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定的对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。文昌市工商局作出的10号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。海南省工商局作出的4号复议决定，程序合法，并无不当。一、二审判决驳回刘超询的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。刘超询的再审主张不能成立，本院不予支持。

综上，刘超询的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回刘超询的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　钱小红

审判员　　龚　斌

二〇一七年十一月二十日

法官助理 牛延佳

书记员 余逸纯

四、同一个违法行为与同一类违法行为之间有时也存在相互转化的情形，对处于持续或连续状态的违法行为是界定为同一个违法行为还是同一类违法行为呢？

我们认为，应当根据具体情形区别对待。对于处于持续状态或连续状态的违法行为，应根据期间是否被行政机关处罚为依据来进行区别对待：

（一）对于被行政机关处罚前处于持续状态或连续状态的违法行为应当界定为一个独立的违法行为而非同一类违法行为。

（二）对于被行政机关处罚后，行为人不及时纠正而继续实施同一性质违法行为的，应当界定为同一类违法行为，而非同一个违法行为。

（三）根据新的《行政处罚法》规定，行政处罚的种类包括“（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物……”。

“罚款”只是行政处罚种类中的一种，对于同一个违法行为，除了“罚款”以外，还可以进行其他种类的行政处罚，并不违反 “一事不再罚”的原则。

对待这类情况执法人员正确的做法是：首先责令整改，商贩在整改结束后又继续占道经营，在这种情况下，根据国务院第101号令《城市市容和环境卫生管理条例》及地方法规（比如《成都市市容和环境卫生管理条例》）规定，责令整改，对拒不改正的继续进行处罚，处罚前可以重新责令整改。

另一要注意的是新修订《行政处罚法》第二十九条规定，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

此规定即“法条竞合”原则在行政处罚领域的适用，行政机关应当准确把握同一个违法行为的认定、多个法律规范的理解、按罚款数额高的规定处罚，同时按照充分评价、过罚相当的法理进行依法处理。

【关键要点】

（一）“一事不二罚”也叫“一事不再罚”，并不是一个违法行为不能罚2次或者2次以上，而是同一个违法行为，不能进行两次以上的罚款。

（二）“一事”是指行为人的同一违法行为或违法事实，而“同一个违法行为”的含义是行为人在一个特定的时间和空间下，做出的同一个违反行政法律规范的行为。

（三）对于处于持续状态或连续状态的违法行为，应根据期间是否被行政机关处罚为依据来进行区别对待：

•对于被行政机关处罚前处于持续状态或连续状态的违法行为应当界定为一个独立的违法行为而非同一类违法行为。

•对于被行政机关处罚后，行为人不及时纠正而继续实施同一性质违法行为的，应当界定为同一类违法行为，而非同一个违法行为。

（四）“罚款”只是行政处罚种类中的一种，对于同一个违法行为，除了“罚款”以外，还可以进行其他种类的行政处罚，并不违反 “一事不再罚”的原则。