近日，2022年的一号文件—《做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》全文发布。文件明确提出要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”，在粮食生产上，强调“全面落实粮食安全*党**政同责，严格粮食安全责任制考核，确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上”。
▲渭南大荔 图源网络
耕地是粮食生产和粮食安全的基础，为此文件提出了“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”，并首次明确“耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。”
用语非常严厉，指向非常明确，追责非常严格。
什么是“长牙齿”？就是长出牙齿的意思，对应保护硬措施中的“硬”字。就是保护耕地的措施要像“牙齿”一样不仅能“咬”，而且能“咬疼”。制定的措施要有用、管用，能让那些破坏耕地的人害怕。制定的措施必须带有强制性、惩罚性，只有这样像“牙齿”一样的措施，才能保住14亿人口的“18亿亩耕地红线”。
陕西省是传统的粮食产销平衡区，数据显示，近年来陕西省耕地面积保持稳定，粮食产量波动上行，但粮食消费缺口有所扩大。更进一步的分析表明，陕西省的耕地面积和粮食产量在不同地市间发生了很大的变化，一些地方耕地面积持续缩减，总体看，在最严格的耕地保护制度下，陕西省耕地总量无忧，但区域结构压力着实不小。
1
总量稳定，区域变化剧烈，
榆林成“第一粮仓”
陕西省统计局数据显示，2021年陕西省粮食生产稳中略降，全省粮食面积4506.51万亩，产量1270.43万吨，粮食产量为历史第三高，总体还是丰收年份。陕西省多年以来，粮食种植面积和粮食产量保持稳定。
▲2010年以来陕西省粮食播种面积和粮食产量
数据来源：WIND，陕西省统计局
问大家一个问题，陕西所有地市中，那个市粮食产量最高？渭南？咸阳？
其实都不是，目前陕西粮食产量最高的是榆林市。
是不是有点出乎意料呢？
我们看一下数据。陕西省各地2017年和2020年粮食播种面积变化如下表：
▲数据来源：陕西省统计年鉴2018、2019、2021
2017年与2020年相比，在粮食播种面积方面，全省变化不大，仅略减少1.5%，但各地差异极大，尤其是榆林和西安两地。榆林粮食播种面积由2017年的488.2千公顷提高到2020年的719.5千公顷，增加了231.3千公顷（346.9万亩），同期西安则减少107.9千公顷（161.9万亩）。
2020年，榆林市粮食总产253.8万吨，超过渭南（247.9万吨），位居全省第一。
▲榆林榆阳 图源网络
各地粮食种植面积剧烈变化，主要是2018年全国第三次农业普查摸清了耕地“家底”，一些地方粮食种植面积进行了大幅调整，从2017年和2018年统计数据即可印证。
上述情况表明，即使在粮食种植面积和产量总体稳定的情况下，区域间结构也会发生大的变化，粮食生产和粮食安全绝不能掉以轻心。
2
陕西两年耕地面积相差1000多万亩，
啥原因，听谁的？
除了关心粮食，还要关心蔬菜。
种植经济作物也占用大量土地，比如油料（油菜籽、花生）、蔬菜等，这些属于一年生的农作物；还有许多多年生农作物也很重要，比如各类果树（苹果、猕猴桃），茶树，桑树等。2020年，陕西省主要农作物种植面积和产量如下：
▲数据来源：陕西省统计年鉴（2021）
注：统计年鉴中以千公顷为单位，笔者转算为万亩。粮食作物包括小麦、玉米、稻谷、大豆、杂粮等；其他经济作物包括棉花、麻、糖、烤烟、瓜类。
经济作物由于价格高，产量高，更能被农户接受，大量在本该种粮食的耕地上种植经济作物，虽然有经济效益，但不利于粮食安全，这就是耕地“非农化”“非粮化”的问题。
▲图源网络
2020年11月27日陕西省政府新闻发布会的数据显示[1]，彼时陕西实有耕地面积5965万亩，划定永久基本农田面积4595万亩，超额完成了国家下达的耕地保护目标任务，这一数据与上述统计年鉴中，粮食作物种植面积以及经济作物种植面积较为吻合。
但2021年12月28日公布的《陕西省第三次全国国土调查主要数据公报》[2]数据显示，全省耕地4401.51万亩，园地1821.01万亩，合计6222.5万亩，与《统计年鉴》中数据差异较大，这是否表示陕西存在比较明显的耕地“非农化”“非粮化”问题呢？
第三次国土调查2017年开始，历经两年时间完成，全面摸清了我国土地利用的“家底”，数据具有很高的权威性。第三次国土调查对耕地和园地的定义及分类如下：
第三次全国土地调查工作分类与土地利用现状分类对照表
▲资料来源：GB/T21010-2017《土地利用现状分类》
从第三次国土调查的土地分类定义可以可看出，耕地和园地涵盖粮食作物、经济作物以及茶、桑、果面积。国土普查与耕地统计的较大差异，可能有两个原因：
一是统计数据中的耕地数据主要来自于抽样调查，陕西省农业农村厅《对省十三届人大五次会议第525号建议的复函》中提及[3]，“粮食产量抽样调查由播种面积和单位面积产量抽样调查组成。播种面积调查利用遥感影像、采取空间抽样技术抽选调查样本，在调查时点上对样本地块内所有农作物进行清查，推算主要粮食作物的播种面积。”抽样调查可能存在一定误差，与普查数据会存在一定差异，这种差异在第三次全国农业普查中也有表现，上述榆林和西安粮食种植面积的大幅变化便是抽样调查和普查误差的具体体现。
二是国土普查数据为存量数据，但耕地统计的数据为种植面积，种植面积存在一年种两季或一块田地复合种植两种作物的情况，因此种植面积相对偏大，造成一定误差。
此外，需要指出的是，当前耕地统计中，有耕地实有面积、种植面积、基本农田、高标准农田、耕地、园地等多样指标，不同指标的口径、统计方式都不一样，也在一定程度上导致了各个数据之间“打架”的情况。
3
落实“长牙齿”硬措施，确保粮食安全
即使有这样那样的原因，鉴于耕地数量是确保粮食安全和粮食生产的重要基础，各部门应该统筹数据的口径、出处，确保数据全面准确，避免数据的大起大落。此外，从实际情况看，陕西省耕地保护和使用也还仍存在一些苗头性的问题。
例如,粮食自给率的问题，陕西粮食消费量逐年递增，2019年，全省当年粮食消费量1530万吨，粮食生产和消费缺口350万吨，特别是小麦、稻谷等主粮及食用油呈净流入态势且逐年扩大，粮食自给率已经下降至80%以下[4]。
再如，耕地质量的问题，陕西省中低产田面积占耕地总面积的 70%[5],全省耕地等别平均值，2019年为11.34，与全国耕地平均9.96的质量水平存在一定差距[6]。
针对这些问题，陕西省自然资源和农业农村部门也在不断加强管理，确保粮食安全。比如，针对耕地质量问题，陕西省推进高标准农田建设，累计建设高标准农田近2000万亩；
再如对耕地“非粮化”问题，2020年以来，陕西省结合农村乱占耕地建房，对耕地“非农化”行为进行了排查和清理，立案查处土地违法8453宗，涉及违法占用耕地1.46万亩，并对典型违法案件，进行省级重点督办，并对土地违法比例较高、违法占用耕地面积较大县区开展警示约谈[7]。
▲排查处理乱占耕地建房 图源网络
更进一步，今年以来，陕西为了落实好最严格的耕地保护制度，保障粮食安全，助力乡村振兴战略实施，还先后出台了《陕西省自然资源保护和利用“十四五”规划》和《陕西省耕地保护激励暂行办法》等顶层设计文件，加强激励支持和考核约束，确保“十四五”期间，陕西牢牢守住耕地保护红线，耕地保有量和永久基本农田面积不低于国家下达任务。
参考资料
[1]龚伟芳. 陕西严守耕地保护红线 确保“农地姓农”“耕地姓粮”[N]. 西安日报,2020-11-28(001).
[2]李欣泽. 全省耕地4401.51万亩 81%分布在陕北高原和关中平原[N]. 陕西日报,2021-12-30(009).
[3]陕西省第十三届人民代表大会第五次会议代表建议批评和意见第525号.http://ducha.shaanxi.gov.cn/suggest/websit/htmlfiles/jycont/202110513.htm
[4]任步学.加快建设高标准农田 夯实陕西粮食安全基础[J].中国农业综合开发,2021(10):25-28.
[5]王军相. “对症下药”建好陕西高标准农田[N]. 农民日报,2019-03-05(007).
[6]中国人民政治协商会议陕西省十二届委员会第四次会议提案第624号.http://ducha.shaanxi.gov.cn/suggest/websit/htmlfiles/tacont/202120624.htm
[7]中国人民政治协商会议陕西省十二届委员会第四次会议提案第388号.
http://ducha.shaanxi.gov.cn/suggest/websit/htmlfiles/tacont/202120388.htm
作者：陈述
陕光灯（shaanlight）出品
原创作品，禁止转载