文 / 人猿泰山

第十座国家中心城市之争出现新的“战局”！

起因是日前对外公示的《安徽省国土空间规划（2021-2035年）（征求意见稿）》提出，支持合肥争创国家中心城市。

其实在这之前，至少有9座城市在“十四五”规划中明确，加入国家中心城市的竞争，其中就包括合肥。对曾经“黑马”的再次公布，新一轮国家中心城市争夺战受到媒体和舆论的高度关注。

而沈阳、长沙、福州等城市其雄心也屡屡展露，在第十座国家中心城市迟迟未揭晓的当下，“国家中心城市”竞争的激烈程度可想而知。

胜券在握的城市与不那么耀眼的城市，在城市发展中激烈碰撞，使得第十座国家中心城市更显扑朔迷离。

争议

国家中心城市位于中国城镇体系的最高层级，由于集中了全国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势，被誉为城市竞争的“终局之战”。其“含金量”十足，吸引各大城市积极加入，但国家中心城市，是否还需要继续扩容？

从2010年，住建部《全国城镇体系规划(2010—2020年)》中提出北京、天津等五大国家中心城市规划和定位后，国家中心城市共经历3次扩容。直到2018年2月国务院批复《关中平原城市群发展规划》，提出“建设西安国家中心城市”后，全国9个国家中心城市保持至今，其中包括京津冀的北京、天津，长三角的上海，珠三角的广州，中部地区的武汉、郑州，西部的成都、重庆和西安。

距离西安成为国家中心城市，已有3年多时间，然而国家中心城市是否会继续扩容，开始出现争议。

因为根据七普数据，全国城市人口排在前列的除深圳、苏州外，全是国家中心城市，最低的武汉常住人口也达到1233万。人口规模的扩大，势必将面临大城市病和城市治理难题。

根据我国城市规模划分标准，常住人口1000万以上的城市为超大城市，9个国家中心城市无疑都在超大城市、特大城市之列。

不仅9个国家中心城市，那些正在参与角逐的候选城市，有的人口已经突破千万。比如，杭州市常住人口达到1194万人，过去十年增加324万人；长沙人口也突破千万，过去10年增长42.71 %……

可以想象，当一个城市获批国家中心城市后，人口大规模聚集或就在眼前。

一般而言，城市规模越来越大是一种必然趋势，因为大城市具有集聚经济效应和规模经济效应，但也给城市管理带来严峻挑战。

如为解决北京“大城市病”问题，京津冀协同发展战略应运而生。所以，角逐国家中心城市其实并非就是城市的终极之战。毕竟随着城市规模越来越大，城市的交通、环境、生活成本等负面效应会逐渐显现出来。城市规模并非越大越好已成为共识，并且，国家中心城市其实也就是一块金色招牌而已。

但从另一角度看，城市即使不是国家中心城市，也照样有大城市病，做强中心城市，目的是增强辐射能力。而且作为国家中心城市，意味着从国家层面有可能会对城市的一些功能性项目和基础设施配置等方面有所倾斜，在一些重大改革创新举措上，可能会优先考虑，对城市长远发展有着实质性利好。

实际上，作为城镇体系规划设置的最高层级，国家中心城市更多的考虑，是其所在的区位以及周边地区的发展状况，以便于发挥金融、管理、文化和交通等方面的辐射带动作用。

从这个层面来说，发展国家中心城市更多是强调都市圈、城市群和区域性中心城市的辐射带动。近年，各省副中心城市开始布局，为的是避免“一市独大”带来的城市体系的断裂。显然，大中小城市和小城镇协调发展的格局将成为趋势。

而随着高铁降温，国家对区域与国土空间的布局，也将出现调整，未来的重心可能会从地面转向天空。如郑州空港经济区，为当地贡献了近10%的GDP，近期成都也通过增建双机场，成为舆论界仅次于北上广的第四门户。踩准城市发展节奏很重要，接下来的城市新竞争或许更具考验。

战局

不管对国家中心城市扩容的争议如何，不可否认，国家中心城市目前还是具有一定的现实意义。综合专家的预测，未来国家中心城市的数量将会在12～16个之间。

而从各地“十四五”规划中，目前至少有南京、沈阳、青岛、济南、杭州、福州、合肥、长沙、南昌等9个城市加入国家中心城市的竞争。也就是说这9座城市将争夺3～7个名额，当然也不排除其他城市的随时加入，竞争将变得十分激烈。

国家中心城市的评选，固然有一套复杂的标准。不过从地域维度来看，国家中心城市的基础布局还有完善空间，至少东北确实最需要一座国家中心城市，而东北地区角逐国家中心城市比较有竞争力的城市是沈阳。

近两年，沈阳的呼声非常高。但现在长春扩容后，GDP已超过沈阳，提出创建国家创新中心城市等“五大城市”，并以长春特大型中心城市为核心构建都市圈，尤其是加强哈长城市群发展，使得带动的区域更大，不过长春对国家中心城市虽有提及，但在未来五年规划中并未明确。而沈阳需要完善的是区域战略构想，因为国家中心城市更强调的是城市对区域的带动作用。（详见沈阳：何时重回主场）

此外，华东、华南、西北，目前均只有一座国家中心城市，这些区域扩容的优先级相对靠前。从今年批准的都市圈来看，南京、福州胜算明显。

当然，国家中心城市的分布或考虑区域平衡，但绝不是平均分配，城市的区域实力与战略地位是不容忽视的参考标准。

从上面提到的九个城市来看，2020年成功破万亿的福州、合肥、济南等城市大城气象初露峥嵘，只是沈阳、南昌，目前都尚未进入GDP万亿俱乐部。

人口方面，未进入千万量级的是南昌、福州、沈阳、南京、合肥，而南昌最低，为625万，沈阳、南京、合肥均超过900万。

从经济和人口角度考虑，它们是否具备国家中心城市应有的区域辐射带动能力，还是可以看出些许差别。

当然，在城市化过程中，每座城市的相对优势总是在不断变化。如，沈阳、南京、济南、合肥、福州、南昌等城市在强省会战略之下，城市地位正在前所未有地上升。

此外，在城市群、都市圈时代，不同城市的优势也正被重新定义。

国家“十四五”规划中就提到，“发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群”“加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极”。

由此可以看出，济南、长沙、福州、沈阳等对于拿下国家中心城市还是具有一定的支撑。

而福州、济南、长沙均已晋级GDP万亿俱乐部，这也增加了争创国家中心城市的底气。

从发展势头来看，过去十年，全国主要城市中GDP增速最快的三大城市为贵阳、合肥、福州；而从政策激励角度讲，沈阳是GDP增速相对较慢的城市，似乎都有理由获得国家中心城市加持。

可见，第十座国家中心城市到底花落谁家，包括未来国家中心城市是否扩容，不同的维度，会得到不同的答案。而随着国家战略的变化，城市发展轨迹的调整，中国城镇体系也在完善，但城市竞争真正的赢家只属于那些不断进取的城市。

合肥凭什么？

合肥的GDP增速与城市化发展模式在中国城市中独树一帜，以至于其加入争夺国家中心城市的消息一出即引发关注，但合肥官方却颇为低调，GDP破万亿也被合肥认为“是数字，更是标志；是里程碑，更是新起点”。

与一般的城市竞争不同，国家中心城市并不完全是一场城市间综合实力的比拼，关键还在于国家的战略布局和城市的功能定位，这使得拥有众多创新要素集聚效应的合肥，成为争夺国家中心城市的有力竞争者。

国家中心城市需要具备全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征，而南京与合肥都承担了东中部协调发展的国家战略功能，因此合肥最大的竞争对手就是南京。

而南京的经济实力与对资金的吸附能力远超合肥，从合肥赖以自豪的创新能力来看，南京也并不弱，并在近些年致力打造具有全球影响力的创新名城。7月1日，科技部发函支持南京市建设引领性国家创新型城市。

不过，从交通能力上来看，7月2日发改委发布的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》中，合肥与南京均为枢纽节点。合肥成为“黑马”，其高铁也是弯道超车的绝招。随着沪汉蓉、京台、商杭等高铁相继开通，合肥从铁路死角变成全国为数不多的米字型高铁枢纽。

从人均GDP指标来看，过去10年，合肥从3.63万元跨过10万元门槛，用“逆袭”来形容合肥也不为过。

相比媒体的热捧，合肥市决策者对自身实力有着清醒的认识，合肥表示“未来十年是合肥实现新一轮跨越赶超的绝佳机会”。

上一个十年，合肥之所以能成为“黑马”，走的是一条不同寻常的路。而从目前来看，拥有综合性国家科学中心、长三角一体化发展等国家战略的合肥，优势还是比较明显。

当前的环境下，合肥更明确的优势是新兴产业的集群效应。在成为“黑马”的过程中，合肥推动产业基础的高级化和产业链的现代化，已经成为新兴产业集群发展的样本，为合肥“换道超车”提供重要基础。特别是在当下创新驱动发展战略背景下，有着特殊的意义。

不过，对于合肥来说，重要的是能否迈过都市圈时代的门槛，对于未来城市竞争格局至关重要。因为不管从自身发展还是争创国家中心城市，经济腹地广阔与否是其重要支撑，而靠“摊大饼式”做大城市规模早已过时。如GDP万亿之后随着生产*服务性**业快速上升，加强城市承载力、精细化管理水平和优质公共服务供给，进而在更高层面整合区域资源，从“大城时代”迈向“都市圈时代”。这方面，南京都市圈显然更具优势。

从全国来看，2020年都市圈建设已进入实质性阶段，一些都市圈内户籍同城化、公共服务一体化等方面取得的突破，正提升着中心城市的发展层级和能级。

根据《安徽省国土空间规划（2021-2035年）（征求意见稿）》公示，安徽拟打造“一圈两屏三带四区”空间格局，即以合肥都市圈为主的城镇发展区域，并计划构建“一圈两区三带多中心多节点”的空间格局。

不过，合肥都市圈有着自身特殊的情况（参见合肥，大哥不好当），未来或因合肥GDP万亿之后辐射效应开始显现，这种情况可能会改变。

但不管怎样，只有把都市圈建设好，合肥的地位才会更加凸显，才会成为国家中心城市的有力竞争者。