摘 要：揭示“联村制度”的时空差异性和一般运行机制,并分析“联村制度”的存在对乡镇治理利益密集型村庄所发挥的作用,是本文的研究目标。本文采用田野调查的质性研究方法,在对官僚制理论进行反思的基础上,提出了不同于“村级组织官僚化”的另一种乡镇治理模式。在以M村为代表的利益密集型村庄,派性政治对村社利益连带与情感连带的切割,使村干部不再是整个村社意志的代表,也不再对整个村社关系网络具有谈判力和动员力,村社出现“治理无主体化”的现象。作为应对策略,乡镇行政要充当村级治理的主体,调和各方利益,以超越派系和既得利益集团,成为以非科层化方式运作的“中间权威”。本文通过分析利益密集型地区“联村制度”运行机制,将推进对乡镇行政与村级治理关系的研究。

1问题的提出

自中国进入近世①以来,直至2006 年废除农业税为止,中国的村级治理形态经历了四次转型[1]。第一次转型,以“乡绅阶层的形成”为标志,他们在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间扮演中介性角色。在乡土熟人社会的背景下,这种“*轨双**政治”[2]使国家行政实现了“集权的简约治理”[3]。第二次转型,以“乡绅阶层的分化”为标志,具体表现是位于与群众生活密切相关的基层一级的“官位”数量增加并呈现出“官等于绅”的景象;农村精英的地位被以各种形式与地方官僚机构有关联的军人、商人、土匪所取代[4];国家政权扩张对乡村“文化网络”的破坏使得乡绅“赢利型经纪”的角色侵入“保护型经纪”,从而造成国家政权的内卷化②。

在关于前两次村级治理形态转型的研究中,不能忽视的一点是,村庄政治精英无论怎样代表政府和国家的意志,都无法消除其自身对村庄的“保护性”倾向,而传统社会中国家行政对村社的“控制”力量是不强的。

第三次转型,以“生产队干部的出现”为标志,虽然共产主义的“总体性”体制笼罩了整个农村[6],生产队长看似处于严格的国家控制之下,但其依然表现出一定程度的自主性[7]。

此次村级治理形态的转型所突显的是,村社中“在场”的国家政权与村庄力量形成了明显的“控制-反控制”关系。如果站在乡镇治理的角度,这种“控制-反控制”的关系特征一直延续到人民公社解体后的镇-村关系中。

第四次转型,以“村民自治下村干部的出现”为标志。按照1988 年以后推行的《村民组织法》的规定,这次转型理应形成以“村民自治”为核心的“乡政村治”治理格局。然而,由于税费时期的农业税征收等行政任务促成的“压力-共谋”型镇-村关系,以及后税费时期的“项目制”等财政转移支付体制和发展目标所促成的“考绩-命令”型镇-村关系,都使得镇-村之间仍然属于支配性的关系。

值得注意的是,虽然在上述两种支配性关系所反映出的乡镇政权治理逻辑中,村只是乡镇的下属一级,并没有自治和自主的公共政策领域[8],乡镇政权都是采取各种手段试图获得对村庄政治精英的支配和管控,然而其支配和管控的治理结构和性质已经发生了很大的变化。以乡镇治理为研究视角的后税费时代村级治理研究,注意到后税费时代转移支付财政体制的建立改变了基层事权格局,导致了乡镇政权的“悬浮”[9]。而“项目制”等财政转移支付体制和发展目标的确立,为乡镇政府继续维持对村委会的管控提供了机会。既有研究将这种乡镇管控村级组织的新方式,概括为“村级组织的官僚化”或“村级治理半行政化”。

“村级组织的官僚化”,首先体现于乡镇对村干部实施的工资制和考核制上。在考核体系下,乡镇的中心工作成为各村村干部行为的指挥棒,村干部成为隶属于乡镇最低一级的“官僚”。此外,乡镇对村级组织实施的坐班制和考勤制,也使村级组织表现出标准化、正规化的官僚制组织特性[10]。而“村级治理半行政化”的内容,主要是指由于村委会原有的自治权被转移至镇聘执行单位,村委会变为基层政府的科层化延伸,村民自治进而转向基层政府的科层制行政化管理,村干部化身为科层体制内的一员,归属于科层制正式权力系统[11]。

但是无论如何,村委会成为了乡镇政府的行政工具,甚至以村支书为核心的“负责制”被建立,乡镇政府对村庄的层级化管理主要被聚焦到村支书身上,使得执行乡镇政府任务的村支书成为乡镇政府在村庄的权力代表。

总结中国村级治理的四次转型,我们发现乡绅、生产队干部、村干部都扮演了村级治理主体的角色。特别是自税费改革之后,从乡镇治理的角度来看,由于“乡村利益共同体”的消失,在“村级组织官僚化”或“村级治理半行政化”的过程中,村干部更成为乡镇政府试图管控的村级治理主体。

所谓村级治理的主体,笔者认为可以通过以下几个方面进行界定:第一,被认为是整个村社关系网络意志的代表;第二,通过与村民的利益连带与情感连带[12],对整个村社关系网络具有谈判力和动员力;第三,作为村级治理的实施者,在基层政府看来具有塑造成为其管控对象的必要性和可能性。

从既有研究来看,后税费时代乡镇管控村级治理的方式,似乎只有通过以村干部为主体的“村级组织官僚化”或“村级治理半行政化”。然而,笔者于2015 年7 月在浙东S镇M村所做的为期25 天的田野调查发现,还存在着不同于这两种管控方式的另一种管控形态,即在村社丧失“村级治理的主体”的情况下,非但村级组织没能被官僚化并被纳入科层制,相反乡镇的科层组织需要借助“联村制度”,以非科层化的方式调动原先的村级组织完成村级治理。笔者所考察的S镇属于县郊镇,交通便利,拥有较好的工业基础,具备当下中国纳入城镇发展规划的地区的一般特性。而M村属于利益密集型的镇郊村:一方面不需要主动争取外来资源的输入;另一方面,村庄政治存在严重的派性分裂,村干部对村庄总体资源网络的组织和调动能力几乎丧失。因此M村在城镇化进程快速推进的东部沿海发达地区的农村中,也是具有代表性的。

那么,S镇的“联村制度”具有怎样的制度设置?S镇对M村的“联村制度”在实践中出现的“乡镇行政官僚的非科层化”是怎样的形态?是什么样的社会基础和村庄治理环境促使S镇的“联村制度”被积极使用,从而表现出不同于“村级组织官僚化”或“村级治理半行政化”的镇-村管控形态?本文将运用笔者于2015 年7 月在浙东S镇M村调查所得到的经验材料,对这些问题试做分析。

2S镇的“联村制度”与M村的实践样态

2.1 “联村制度”

S镇位于浙江省东部,距离宁波市以南约78.3公里的N县县城只有3.5 公里,并有一条省道从S镇经过。S镇下辖24 个行政村,分为“东片、西片、南片、北片、中片”五个片区,流动人口18000 人。2011 年以后,S镇被列入N县的城镇化发展重点。这一方面是由于S镇的交通便利,具有地理空间上的区位优势;另一方面,截至2010 年,S镇已经成为汽车橡胶零部件、光伏产业和汽车4S店的聚集区,S镇所拥有的工业基础也成为受到N县政府重视的理由之一。

在S镇各科室的办公室里,桌面的玻璃板下都压有一张“联村干部通讯录”和一张“联村干部和县管干部联系名单”,由此可见“联村制度”被利用的频繁度。据笔者调查,乡镇的科室干部,除了*党**委书记、主任、*党**政办、*访信**办、打印室之外,同时都在“联村制度”中兼职。具体来说,每个行政村都有一个联村领导,并在该行政村所辖自然村的联村干部中产生一个联村组长。S镇共有联村干部50 个,其中联村组长24 个,片长同时也都是联村干部。

从“联村制度”的组织体系(见表1)来看,“联村干部”负责贯彻“片长”通过“县管干部联村领导”和“联村组长”层层下达的任务,而“联村干部”也可通过“联村组长”层层向上反馈情况。在科层官僚体制中,程序、行政层级决定着治理主体的行动,且治理主体的管辖权以因系统分工而分化出来的特定职能为界,节制职位行为的原则是技术性的法规和规范[13]。

表1 浙东S镇的“联村制度”

注:兼任片长者的行政职位有:人武部副部长、工会副主席、纪工委副书记、建管科科长、农业经济科科长。兼任联村领导者的县管干部职位有:人大副主任、纪工委书记、人武部部长、人大主任、工业科副主任、社区建管副主任、副镇级调研员、政法委副书记、政法委委员、副局级调研员、派出所所长、*党**委委员、社会事务副主任、组织委员、*党**群副书记、农业科副主任、宣传委员、工会主席。

在实践中,S镇“联村制度”的运作表现出四个方面的特征,我们可以在这些特征中发现M村在“联村制度”中所处的位置:

(1)从历史发展上看,S镇对“联村制度”运用的重视程度是有差异的。“联村制度”是由解放初期农村的“工作队”(团、组或个别干部)制度演变而成的。如果通过村社政治精英实现*党**政组织向村社的意志传达,会遇到村社精英本身难以被有效监控、对村社的控制和渗透难以深入的问题。因此,向村社派遣的“工作队”(团、组或个别干部)就成为加强上级*党**政组织与村社之间的联络沟通、落实上级对群众运动的安排和设计的重要手段[14]。人民公社解体后,S镇开始设立“联村制度”①。长久以来,联村干部的日常工作主要是发挥上通下达的联系作用,“只能传个话,必须怎么做之类的,他也不会说”(联村干部应RS,20150713)。也有研究认为,“联村制度”的设立,是因为基层政府仍需要从体制内输出力量以强化对体制外的村干部的管控[11]。在“联村制度”设立之初,联村干部尚能保持“工作队”的工作作风,下乡了解民间疾苦,对村社纠纷、夫妻关系都了解甚详。

但随着农业税费等硬性任务的取消,以及通信与交通的发达,联村干部的工作方式也逐渐从之前的“下乡”转为“坐班”,通过电话、手机与村干部沟通,或招呼村干部直接到乡镇接受联村干部所分配的工作任务[15]。联村制度的运作渐趋文书化和官僚化,成为“村级组织官僚化”的逻辑起点。

然而近几年来,作为乡镇科室行政人员的联村领导、联村干部普遍反映他们的联村工作压力大起来了。特别是对于以M村为代表的镇郊利益密集型村庄,有更多的建设项目需要落地,也就意味着乡镇需要更频繁地与村级组织接触,以争取村民的积极配合。利益密集型村庄联村工作压力增大,主要表现在“业务工作”向“联络工作”的渗透。以“宅基地审批”为例:乡镇行政科室所设的“建管科”负责审核和规划等报批程序的运作,而负责M村的联村干部不是动用村干部,而是亲自入村调查某户村民在村中拥有多少房产,因为“要是业务部门去做,就来不及”(联村干部邬JJ,20150723)。此外,负责M村的联村干部还要亲自召集村民代表大会,让村民代表在会上签字,联村干部亲自把关。

(2)由于S镇各片区的发展不平衡,联村人员在镇政府部门的业务身份通常与其所联片区的发展侧重和特点相匹配。因此在联村人员所联各村的地域分布上,联村人员并不是在各科室之间随机抽调的。联村人员与地域的对应关系如图1 所示。这种行政系统身份叠加联村身份的情况,在解放初期的“工作队”制度中同样出现过。解放初期由于行政官僚队伍的规模有限,除少部分工作队员直接从基层村干中提拔外,工作队的主要来源是分区以上的各级*党**、政、军、群干部,这些人都担负着各个部门(如财政、民政、公安、*战统**等)相应的工作职责。这时,*党**委的政治要求与行政系统中上级部门的事务性要求常常产生冲突,使得工作队的干部左右为难[14]。然而,对于乡镇的行政干部而言,虽然他们也既通过“联村制度”联系群众以完成政治性的工作,又分属各个业务部门要完成专业性的业务工作,但联村干部的科室业务分布,使得其更熟悉该业务的内容及手续流程,这将为地方片区的侧重性发展带来便利,同时,群众工作会反过来强化了业务部门的工作。

M村位于S镇北片,因此旧村改造任务重。分管M村的联村干部,在S镇的科层制部门设置中属于建管科。

(3)在联村的工作量方面,联村干部之间也表现出差异性。从2015 年开始,S镇开始实施联村工作的考核制度,将联村领导、联村干部与村干部一同列入考核对象。然而,由于S镇所辖农村的社会经济基础和村干部的团结度、配合度各异,联村工作的难易度也出现很大差异。因此,在村社关系网络复杂的村庄,或者经济基础差的村庄,联村干部的工作会更加辛苦,但在催缴养老保险、村庄建设等方面被扣分的风险却更大,进而容易影响联村干部的积极性。

在S镇中片的农业型村庄,由于缺乏发展资源,作为治理主体的村干部需要向乡镇“争资跑项”。因此,乡镇也可以通过“项目制”带来的对资源稀缺性的竞争,管控村干部的村庄治理行为:“这个村干部团不团结、能不能干好,决定我把项目给谁的问题。”(镇*党**政办书记20150721)由于乡镇拥有分配资源的行政主导权,来自上级的关于地区发展的行政压力不大,联村干部在“项目落地”上的工作量就不多。而在以M村为代表的S镇东片、南片和北片,除了“旧村改造”之外,还有高速公路改道工程、新建高速公路、光伏发电项目、科技园区平台建设、汽配创业园建设等30 多个重大项目的推进任务。由于各村所在的区位优势或者开发价值,这些项目成为了S镇的重大“攻坚任务”。然而对于村干部而言,项目的进村都是“不请自来”的,乡镇在求得“项目落地”的过程中就需要争取村干部的配合。由于M村的“旧村改造”项目成为了一项政治任务,而在这样的利益密集地区,村庄内的利益争夺和派性斗争往往更加激烈,因此负责M村的联村干部才需要在整合村级治理资源、让项目顺利落地的工作中付出更多的努力。S镇的*党**政办书记说:“如果这些村没有重点工程,我们不管,让你们村干部烂掉也无所谓。但涉及重点工程的话,必须要有人到村庄里做工作。”(镇*党**政办书记20150721)如果没有项目落地的上级行政压力,乡镇便没有强化“联村制度”的动力。

(4)在联村干部所能发挥的职权和功能方面,S镇所辖各村之间也表现出差异性。在许多村干部于村级治理中依然能够对整个村社关系网络具有谈判力和动员力的村庄,联村干部不可能绕过村干部而发起村民代表大会,相反联村干部还需要搞好与村干部的关系。也就是说,在村级治理中,联村干部仅仅发挥上传下达、做会议记录的功能,起到辅助村干部工作的作用。而“村级组织的官僚化”,就正是以这种联村制度的文书化、官僚化为逻辑起点的。

然而像M村这样的村庄内部利益争夺激烈的村庄,联村干部往往需要并且能够直接发起村民代表大会,并通过私人网络的方式深入派性间做调和工作,对村民直接起到动员的作用。特别是当一些村干部忙于自己办厂,无暇顾及村社动态时,联村干部对村社和村民的熟悉度还会高于村干部。从近年来M村的联村干部需要经常下村走访、入户调查,并亲自动员村庄资源的情况看,联村制度在M村的运行又摆脱了一度出现的“坐班”式科层化状态,重新回复到联村制度设立之初带有“工作队”作风的非科层化运行状态。

图1 浙东N县S镇的区位差异与发展侧重

2.2利益密集型村庄中的联村工作

“联村制度”在初创时的一个特质就是带来乡镇行政末梢条块关系的“模块化”,打破了行政科层体制中“块块”之间的藩篱,使“联村干部”在村庄的联村工作中表现出“非科层化”的特点。“联村制度”去官僚化、去专门化的性质,使每个联村干部,都综合了乡镇科层体系中的所有行政功能。这种基层行政治理的“非科层化”,促进了行政资源的整合,也成为信息、资源与政策上下沟通和对接的渠道。在农业税取消后,联村制度在非利益密集型村庄的运行,表现出文书化、官僚化的倾向,并成为村级组织官僚化的前提条件之一。然而,在以M村为代表的利益密集型村庄,联村制度又重新回复到制度创设之初的非科层化状态,如表2 所示。

在M村,联村干部表现出“项目落地”的行政压力大、职权和功能广的特点。总体上看,在列入城镇化发展规划的村庄,“项目落地”的行政压力大是普遍现象,也是除中片和西片以外S镇联村工作的普遍特征。而M村的“联村工作”又带有代替村级组织、超越派性斗争而整合村级治理资源的“中间权威”式的职能特点,这代表了“同时面对项目落地的政治压力和派性斗争对村庄资源所造成的撕裂”的联村工作的一般状态。M村联村干部的职权和功能范围,所反映的正是利益密集型地区乡镇行政与村级治理的新关系。

乡镇行政与村级治理之间的关系,是学界关注的重要命题之一。在周飞舟看来,二者的关系是一个以税费改革为分界的从嵌入到分离的过程[9]。税费时代,基层政府行政权力相对于村庄治理的强大,被赵晓峰概括为“行政消解自治”[16]。而到了后税费时代,国家资源输入的项目制运作机制又导致乡镇行政对村庄治理的过度干预,呈现出“资源消解自治”的状态[17];低保资源在输入村庄的过程中,又会出现原有的政策目标被富人治村主导下的权力-利益网络大量消解从而产生偏差的现象,即“治理消解行政”[18]。在以上对“行政”与“治理”关系的研究中,“行政权力”一直被认为是乡镇力量的代名词,而“治理”则是由村干部来完成的。乡镇科层制体系的专门化,与村干部工作的综合性形成对照,综合性的自治总是表现出被科层制所吸纳的倾向。

在上述对乡镇行政与村级治理间关系的既有研究中,“乡镇行政”与“村级治理”的主体始终是两个,即“行政官僚”和“村干部”。综合性的自治被科层化的乡镇行政所吸纳,也主要表现为乡镇治理主体对村级治理主体(即“村干部”)的吸纳。在这些村干部作为村级治理主体的村庄,联村干部主要还是发挥联络与协助村干部治理的作用。作为乡镇科层制一员的联村干部,深入综合性村级治理的程度是有限的。由于联村干部与村干部的非联盟关系,联村干部在自上而下的政策执行中能够发挥对村干部的监督作用,通过软硬兼施的一系列策略督促村干部或与村干部合作来落实政策要求,并照实向乡镇传达政策落实情况,以采取相应对策确保政策落实,形成一套“农村公共政策执行中监督强化的底层逻辑”①。在这种逻辑中,“联村干部”仍然将“村干部”作为工作对象或合作者,因为村干部是村级治理的主体。

然而,“联村制度”在M村,原本应由村干部来完成的“治理”工作,比如与村民谈判的任务,也往往转移到联村干部身上。负责M村的联村干部薛B为笔者描述了他的联村工作:

只靠村干部,项目落地的问题是解决不好的。村干部说我处理比较好。村民更尊重乡镇的干部。(M村联村干部薛B 20150719)

第一步是接近这个带头的,再看他有没有管控力,有管控力的话工作还好做些,如果他只是松散联盟,他只是推出来的盟主代表,他说了不算,那我还要找他下面的骨干。村里一派的工作做好了,另一派翘起来了,又要给那一派递烟。“不看他的面子看我的面子”这些话都要说。但他也不好让步,因为他的背后是一个团队。他同意了,但还要把团队的思想工作做通。(M村联村干部薛B 20150719)

表2 M村联村制度的非科层化运行

我要做村长的工作,尽量找我也认识、他们也认识的熟人,关系拉进,平时请吃饭,让他泡个脚。他也需要有个街道领导干部做他们的后盾,为他们增加筹码和分量。最后签字关头,我一个一个找村民代表做工作,每个队长的家属都清清楚楚。如果相互不信任,就容易擦枪走火。我会对反对派说“委屈点吧,晚上我请客吃饭”之类的话。虽然他心里不满,如果我能低下头请他吃个饭,他看到我态度这么诚恳,也会软下来。我们不是靠位置做工作,而是靠脸面做工作。(M村联村干部薛B,20150722)

可见负责M村的联村干部,不仅要代替村主职干部给村民做工作,而且村主职干部和村民代表本身也落入到这个动员结构之中,成为联村干部需要亲自做工作的对象。村庄的治理性权威不仅弱化了,并且出现了利益连带和情感连带的双重断裂。这在一方面使得村级组织表现出涣散的态势,并被派性利益所切割,另一方面又加大了乡镇管控的治理成本。村干部与村民的利益连带与情感连带已经萎缩到派系范围之内,成为派系的“带头人”或“盟主”。联村干部不得不通过“靠脸面做工作”的方式,在各派系之间重建村域范围的利益连带与情感连带。

此时,联村干部成为这种利益和情感连带网络中的关键结点,在职权和功能方面对村干部产生了替代。而这种替代不仅仅表现在项目落地的村民利益协调与谈判方面,它同样出现在计划生育和环保评比等常规事务中。

在计划生育方面,村委会原本设有计生联络员一职。联村干部通常只用跟计生联络员联系,就能完成“上传下达”的工作。但是对于负责M村的联村干部来说,计生联络员如果因为村社网络结构的原因而没有能力做完对育龄妇女的工作,他们就要亲自去打电话做工作。在M村,联村干部要负责直接联络具体的村民,而具体上环工作因为属于业务工作,还是要由该乡镇的计生科室去做。显然,负责M村的联村干部在一定程度上代替了原本应完全对所有村民履行职责的计生联络员。

在环保评比方面,负责M村的联村干部也通常需要发挥代替村主职干部的功能。县督导组每个星期四要下村检查和评分,如果发现问题,则会扣联村干部的工资。虽然按照制度上的规定,联村干部与村干部的考核分数与工资是*绑捆**连带的关系,但由于村干部毕竟不属于公务员,其生计的主要来源并不是当村干部得到的补助性工资。因此,对于扣分和扣工资,联村干部表现出大大强过村干部的敏感性。S镇的城管科每天都下村拍照,拍到了村庄中不整洁的地方,就会向负责该村的联村干部反映,并限定联村干部在规定时间内(一般为1~2 天)处理。如果没有按规定时间处理,就扣联村干部和村干部的考核分。虽然村干部的工作动力不及联村干部,但在S镇的其他村,一般联村干部得到城管科反映的信息,就会与村主职干部联系,并有协助村主职干部联系村保洁员处理垃圾等环境卫生问题的可能。但在M村,联村干部需要亲自下村,并打电话给村委委员。目前M村有4 个保洁员,按地段分配任务,每天打扫村庄一次,倒垃圾3 次。如果城管科发现垃圾出现在哪里,联村干部就叫负责那一块的保洁员过去清扫。如果县里检查来不及应付,村委委员和联村干部甚至会一同赶到现场,亲自清扫。可见负责M村的联村干部在环保工作方面,也表现出取代村组织干部动员村委委员和保洁员的一面。

根据上述描述,如果从科层化的基层行政与综合性的村庄治理之间关系的角度,来概括以上负责M村的联村干部的工作样态,笔者认为可以总结为“乡镇行政官僚的非科层化”。

在解放初期的“工作队”制度中,工作队依据自己对村庄形势的判断,可以完全撇开原有的*党**支部、村政权等,另起炉灶,重建基层权力组织[14]。M村所表现出的“乡镇行政官僚的非科层化”与“工作队”制度的这一特点极为相似。与S镇的其他村庄不同,当M村的村干部无法有效治理村社后,联村干部就不再仅仅发挥“联络员”的角色,而在某种程度上替代了半官僚性质的村干部去解决村级治理中遇到的问题,甚至村干部也成为联村干部在其亲自进行的村级治理中需要被动员的对象。

对比“村级组织官僚化”研究[10]中所言及的乡镇治理特征,“联村制度”在M村的实践所表现出的“乡镇行政官僚的非科层化”同样能够说明,村级组织本身是难以被官僚化的。使村级组织实现官僚化的一个重要手段,是乡镇对村干部实施的工资制和考核制。然而,在S镇被重新加强的“联村制度”本身,实际是将一项中心工作分配给联村干部与村干部共同协作完成,即联村干部与村干部是相互具有责任连带关系的,然而工资制和考核制为他们所带来的工作激励与压力却是不对等的。显然联村干部比村干部更担心分数与工资被扣,因此在村级组织被分割为不同派性时,乡镇政府按照以村支书为中心的治理图式调动村庄治理资源,就成为不可能完成的任务。在这种情况下,负责M村的联村干部不得不去承担村级治理的所有工作。

从乡镇治理的角度而言,“乡镇行政官僚的非科层化”意味着乡镇科层化管理向着流动的、综合性的、整体性的村庄社会的下沉;而从村级治理的角度而言,“乡镇行政官僚的非科层化”又意味着村庄日常治理工作的上移。当乡镇需要亲自面对村庄社会的流动性和综合性时,借用“联村制度”给几乎每个乡镇干部都赋予综合性的功能和职权范围,就成为必要。这意味着,“联村制度”在M村的实践样态重塑了村级治理与乡镇行政的关系,这是不同于既有研究中“村级组织官僚化”或“村级治理半行政化”的另一种乡镇对村级实施管控的实践样态。

那么,是什么原因使得“联村制度”在M村表现出不同于其他村庄的“乡镇行政官僚的非科层化”的特点?为了解释这个问题,我们需要分析税费取消后M村村级治理特质的形成机制。

3联村制度与乡镇行政非科层化的形成原因

负责M村的联村工作之所以表现出乡镇行政官僚非科层化的特点,是因为村社形成了既得利益集团,并且村社关系网络出现了断裂,这使得M村出现了治理无主体的状况。

M村现有村民500 余户,人口1700 多人。从历史上看,M村有2/3 以上的村民是在清末民初以做生意为契机,从其他村庄迁移来此定居的。因此,M村拥有一条石子铺砌路面的百年老街,原住居民不多,以姓氏为单位的家族势力不强,表现出杂姓聚居的状态。由于商业繁盛,经济也随之发达起来,此地渐渐发展为集镇,解放后M村便成为镇政府和后来公社的所在地。人民公社时代为M村留下了粮站、银行、邮电局、国有企业、电影院等,以及大量厂房和街面房。改革初期,在当地全县乡镇一级的地区,一般每月有3 次集市,而唯有M村每月有4 次集市,成为蔬菜和家禽市场交易中心。但由于菜市场的外迁,和老街的几次火灾,M村的集市逐渐衰败,老街周边的房屋也一直保留着90 年代的样貌。

3.1村社既得利益集团的形成

在税费时期,因为乡镇政府需要村干部协助完成收取农业税等行政任务,村干部往往成为乡镇政府的“赢利型经纪人”,“乡-村”结成紧密的利益联盟。个性强硬、敢于做事、有*力暴**能力的人往往被乡镇任命为村干部。90 年代,章ZM在M村兼任村支书、村主任、经济合作社社长、汽车油管厂(村办企业)厂长。章ZM不仅掌握了村社的文化网络,并且还活跃在县级政府的人际关系网络中。这样一种给人“能通天”印象的强人,因其累积的社会资本,从而拥有了超越制度环境办事的权力和能力。对于“责大权小”的乡镇政府的治理需求而言,为了完成其治理任务,也正需要这样一个强人充当村庄治理的主体。

90 年代的“乡-村利益联盟”提供了产生“村霸”的制度环境。“村霸”一方面协助了乡镇治理任务的完成,并促使乡镇支持的村庄建设得以开展;另一方面,其专断的工作作风又严重损害了村庄中不服从者的个体利益,引起了村里不少村民的反感。章ZM在任汽车油管厂厂长期间,出现了严重的偷逃国家税收、侵占集体财务等违法行为和违规领取费用、奖金等违纪行为。而许多村民虽然掌握其违法违纪的线索,但无处申告。2000 年,借县委工作组到乡镇调查的机会,热心村庄事务的村民才有机会将积攒已久的材料提交上去,使得章ZM最终被判4 年有期徒刑。

继任M村村支书兼村主任的,是从小生长在M村的陈ZQ。陈ZQ的姨夫,刘ZJ,是县人大代表,也是镇里最早的公办会计。刘ZJ跟县委常委常务副县长和镇干部吃饭、送礼,推荐陈ZQ当书记。镇里派人到村里了解,结果全是在刘ZJ的人际圈中了解。最后,刘ZJ花钱为陈ZQ买来了村书记一职。

2001 年,在陈ZQ就任村支书兼村主任一年半后,M村进入村民选举时代。由于税费征收等任务尚未取消,压力型行政体制的作用大大强过民主化村级治理,陈ZQ依然当选为村主任。从2001 年到2005 年,陈ZQ陆续为自己关系网络中的村民无偿批了100 多间宅基地。2008 年到2009 年,陈ZQ又为姐夫和自己的拜把子兄弟无偿圈了7 亩地。有的拜把子兄弟拿了批到的3 亩地,却在实际建厂的过程中占地6 亩,后来又把厂房租给他人。而不在陈ZQ关系网内的人,即使想办厂,也拿不到地。另外,从章ZM当村支书的时候起,就租用M村的街面房的*党**员和一般村民,已经连续10 多年不交租金,这种情况也得到了陈ZQ的默许。为了争取中间选票,“给你批3 间宅基地”也成为陈ZQ及其选举团拉票的一种手段。

当村社内的既得利益集团已经形成,从作为乡镇的“赢利型经纪人”走过来的村干部便保有着对这一群体在选举政治中的动员能力。这类村干部的竞选动机,特别是村支书还要谋求村主任的职位,不是为了体验当干部的荣誉感、通过为村庄做贡献而达成自我实现,也不是为了谋求更多私人利益,而是为了守住通过违规而获取的既得利益:

当了村干部,我不损害别人的利益,但至少别人不能动我,可以保护自己的利益。不当村长不行,别人要来欺负我。不当,阵地就没有了。特别是企业就在村里面的情况:一部分土地是合法的,一部分是违规的。(县纪委书记20150719)

如果在既得利益集团形成的情况下,村支书、村主任“一肩挑”的状况不得到改变,村庄的利益格局就可能进一步固化,最后造成M村那样几十年面貌不得改变、村庄不得发展的局面。

总而言之,当村干部逐渐不再作为乡镇政府的“赢利型经纪”时,村干部却通过利益交换拉拢村民成为自己的“赢利型经纪”。同时,“赢利型经纪”及其关系网络的形成过程,也是既得利益集团形成并取代“乡-村利益联盟”的过程。

3.2M村村社关系网络的断裂

在章ZM当村干部的时代,村庄内部的利益格局正在从均质化走向差异化的过程中,既得利益集团还未成形。由于“乡-村利益联盟”的作用,反对章ZM的村庄力量并没有渠道发出自己的声音。如果不是县委工作组的下派调查,能够“通天”的章ZM作为承载着乡镇行政寄托的村庄治理主体,是不会轻易失势的。

然而,在陈ZQ当村干部的时代,由于村庄民主选举的施行,反对陈ZQ一些做法的村庄力量开始集结成为选举政治中的反对派,并且这样的派性分裂围绕2014 年M村新一轮“旧村改造”启动与否的争论而得以突显。

相比于按照现代化城市小区式的规划新建了楼房的邻近村,M村十多年来面貌没有变化,还保留着80 年代的村庄布局和90 年代的房屋。因此在不少房屋破旧的村民和上级领导的眼中,M村落后了。他们极力想推出拥有自己雄厚企业资本的村民胡GF参与村主任竞选:因为胡GF拥有企业,所以不会从村集体资源中谋私利;而且胡GF在村庄中没有太多血亲、姻亲或干亲的利益网络,显得更加公正。他们的主张,是尽快推动新一轮“旧村改造”。

但由于既得利益集团在村庄内已经形成,新一轮“旧村改造”对于他们而言就是新一轮利益调整。租用街面房十多年而未交房租的村民,不愿补齐房租,也不愿将房屋上交村集体。房屋靠近街边的村民,也不愿面对利益被调整的风险。这些村民,以及从村支书的选举承诺中兑现了3 间宅基地的村民,都成为了村支书陈ZQ的拥护者。他们的立场是尽量拖延新一轮“旧村改造”。

由于M村的“旧村改造”已经引起县级政府部门的重视并被提升为县级重点工程,镇政府重新感受到自上而下行政体制的压力,这一压力也传导到村支书身上,村支书最终在“旧村改造”的协议书上签了字。然而由于村内既得利益集团的结成,以及村政规范化进程中签字程序的复杂化,村书记在镇政府压力下虽然表态,却并不行动,这一表态也并不能代表最后对项目实施的决定。笔者在M村展开调查时,胡GF已经竞选上了村主任,并已任职两年,村社结构已然分裂为“村主任派”和“村支书派”。从选举动员开始,两派分别动用各自的村社关系网络,对游移不定的“中间派”和村庄治理的合法性展开争夺,一直到笔者调查时还在继续。

在既得利益集团既已形成的条件下,村庄选举将反对派形塑成话语对等的竞争性势力,使村社关系网络的断裂显性化,并在选举动员中被反复确认。从村庄治理的角度来看,村干部不再对村庄整体具有利益连带和情感连带。这种连带被村庄派性所切割,村庄整体的治理权威消失。

3.3村级治理的无主体化

在本文的第一节中,笔者从三个方面对成为“村级治理主体”的标准进行了界定。首先,要被认为是整个村社关系网络意志的代表;其次,能够通过与村民的利益连带与情感连带,对整个村社关系网络进行谈判和动员;最后,作为村级治理的实施者,在基层政府看来具有塑造成为其管控对象的必要性和可能性。而在既得利益集团形成、选举动员反复确认村社关系网络断裂的情况下,对照笔者提出的判定“村级治理主体”的三个标准,M村的村干部显然不再是村级治理的主体。笔者将M村这种村庄内生性权威消失、村级治理主体丧失的过程,称为“村级治理无主体化”,具体表现为以下三个方面:

第一,M村的村干部不再是整个村社意志的代表,因为村社意志本身已经发生分化。

以M村为例,村支书虽然最后在乡镇政府的压力下,在“旧村改造”的协议书上签了字,但这一表态的动员效力甚至连*党**支部的其他成员都扩散不到。可以说,村支书的签字仅仅只是权宜之举。村支书的表面意志和真实意志、村支书背后既得利益集团的意志、拥护村主任推动“旧村改造”的利益联盟的意志、游移不定的观望派的意志,以及阳奉阴违、捉摸不定的“滑头”的意志,都不能代表整个村社的意志。

第二,M村的村干部与村民的利益连带与情感连带已然断裂,不再对整个村社关系网络具有谈判力和动员力。

由于派性斗争导致的动员网络断裂,M村的村干部不再可能去一家一户地“做工作”,“老百姓不同意”就成了以维护既成利益格局为指向的村干部应付乡镇对村庄发展之诉求的最佳理由。所以,M村的村干部不再是执行乡镇政策的主体,而成为了动员部分村民在话语竞争中形成利益分配方案的决策参与者集群。而作为决策参与者之一的村干部自身,也将不能准确把握村庄的信息。

第三,村干部不再作为村级治理的实施者成为基层政府的管控对象,相反成为村社的被治理对象之一。

能否被管控的判断标准是,当村干部违背乡镇意志时,乡镇是否有能力促使村干部改变其意志,以及当村干部不愿改变其意志时,乡镇是否有能力对其进行撤换。笔者从M村的情况中发现,不仅是村主任难以被管控,一个只求维持既成利益格局、不愿谋村庄发展的村支书,也不再是乡镇能够管控的村庄治理主体。S镇“联村制度”在M村的实践样态表明,早已属于不同派性的村干部自身,也已成为在村级治理需要被动员和整合的资源之一。

由于M村的村干部不再是整个村社意志的代表,也不再对整个村社关系网络具有谈判力和动员力,如果S镇政府的行政官僚仍然恪守科层制的治理结构,而不主动调整自身的功能配置,以识别和应对村民的意图、性格、脾气,以及村社内的关系网和利益网,那么镇政府将在行政上面临实践的困境:

没有代表村民利益的主体给你谈,下面是一滩稀泥,不知道找谁去谈,要是说得具体一点的话,每个人都有自己的利益。村支书说“我讲了没用,他们那几户还不同意”。因为不是“组织对组织”地谈,打一拳头也不知道打哪去了,就像打在棉花上的感觉。群众工作成了个无底洞,动员成本很高。(县纪委书记20150720)

此外,M村村支书因为难以被S镇政府所管控,也成为S镇在行政上所面临的困境。村支书因为在村庄治理中不做推动村庄建设的事,因此他不犯错。M村的村支书在每年发展*党**员的过程中,都倾向于培养自己的亲戚甚至干亲,使村级*党**组织成为“家族*党**”。只要他不犯大错,他发展的*党**员都会选他。因此,如果乡镇要管控,就必须找他的错误和问题。然而:

事情不做永远没有错误。所谓的不作为对于公务员有用,对于村书记没有用。农村没有明确的责任,没有工作目标,没有明确的“不作为”。镇的书记不是永远在这里,只要老百姓不大面积*访上**,不会管这些事情。(M村村主任胡GF 20150704)

虽然村级组织在村支委会、村委会下,还设有村监会和社管会,但在M村,本应监督账目和报销的村监会并没有发挥监督作用,因此乡镇也发现不了村支书的违规之处。村监会主任被规定由村支部成员兼任,村监会的公章由村监会主任保管,而作为村支部成员的村监会主任显然属于“村支书派”。

M村的情况是,村监会主任对资金运作情况的把握,从来不向村监会的另两名成员反映。因此,在既得利益集团形成过程中应该出现的经济问题,都沉没在水面以下。由于乡村治理越来越强调程序正义和制度本身规范化,M村的村干部无法成为乡镇管控村庄治理的主体。

因此,S镇*党**委唯一能做的,就只有找M村的村书记谈话,做思想工作。但村书记总是找理由,说他不推动村庄建设的原因是“村民工作难做,老百姓不愿意动”或者“项目不成熟”。而且,如果乡镇强硬撤换书记,支委不配合,乡镇的工作也无法开展,社会也会不稳定。如果村干部没有明显的*党**纪过失,只通过谈话,也无法对村干部进行有效的管控。

综合以上分析,负责M村的联村干部成为以非科层化的方式运行的中间权威,其原因可归纳如图2 所示。

面对M村出现的“村级治理无主体化”现象,S镇在“重点项目落地”的行政过程中无法选择避让,因此负责M村的联村干部必须寻求重新处理乡镇行政与村级治理的关系问题。其表现便是,联村干部不再仅仅发挥“联络员”的角色,而是打破科层制的“块块”边界,成为超越派系和既得利益集团而调和各方利益的村级治理主体。

图2 乡镇行政官僚非科层化的原因

4结论

本文通过对浙东N县S镇M村的考察,揭示了乡镇的行政科层组织在面对“项目落地”的行政压力和村庄利益分裂所导致的村级治理无主体化的双重压力下,借助“联村制度”打破科层制“块块”的功能分割,以行政官僚非科层化的“中间权威”形象,代替村干部与综合性、流动性的村庄社会对接的现象。M村中所显示的这一现象,在派性斗争激烈的城镇发展规划范围内的利益密集型村庄中,具有一定的代表性。

如果“村级治理无主体”的村庄不在城镇化发展的规划范围内,或者“重点项目落地”的选址可以规避这些“村级治理无主体”的村庄,那么由于没有来自上级的考核和行政压力,乡镇政府在遇到“村级治理无主体”的村庄时,也不会出现“行政官僚非科层化”的情况。“村级治理无主体化”也正是乡镇治理对村级组织无法通过“村级组织官僚化”实施管控的重要原因之一。“联村制度”在M村所表现出来的“乡镇行政官僚的非科层化”的特点,应该作为联村干部在面对“村级治理无主体化”所带来的行政困境时所作出的应对策略来理解。

本文所揭示的现象表明,既有研究所描述的村干部被乡镇的行政科层制所吸纳的乡-村关系图式,并不能解释沿海发达地区派性斗争激烈的利益密集型村庄中所存在的乡-村治理机制。本文展现了“联村制度”实践样态的复杂性和历史流变,并提出了不同于以联村制度文书化、科层化为逻辑起点的“村级组织官僚化”的另一种乡镇治理的村级管控模式,即在“村级治理无主体化”的背景下,联村干部发挥村级治理主体的功能,成为一种不被利益集团所左右的非科层化的“中间权威”,对村干部的治理功能产生代位。由于M村村社关系网络出现断裂,乡镇对村庄政治的把控不能单单依靠人事任免,村干部个人于是成为派性的表象,其背后是可资动员的区域性私人网络关系。M村的村干部不仅不再是乡镇的代理人,也无力代表整个村庄的利益、反映村庄整体的*意民**,而仅仅成为区域性私人网络关系的利益供给人。当村干部的动员能力不再遍及整个村庄,甚至村干部也不能熟知整个村庄的文化网络时,乡镇行政和“联村制度”所面对的便是“治理无主体化”的村庄。当城镇化拓展的空间区位不可选择,当乡镇政府面临“重点项目落地”的行政压力,作为对“村庄治理无主体化”的应对策略,“联村制度”在M村表现出对该制度创设之初的“工作队”精神的回复,并发挥了超越派系和既得利益集团以调和各方利益的“中间权威”作用。联村干部不再仅仅是文书化的科层体系中的“联络员”,更在某种程度上替代了半官僚性质的村干部对村庄治理资源进行整合和调用。

如果将“乡-村关系”转化为“科层制组织”和“综合型自治组织”的组织间关系,从资源依赖理论的视角来分析,则可以认为“科层制组织”要达成组织目标,必须借助于“综合型自治组织”对村级治理资源的整合和对关系网的调用。在城镇发展规划区中的乡镇“科层制组织”对村级“综合型自治组织”处于强依赖关系,而“治理无主体化”所表明的却是“综合型自治组织”的涣散和分裂。在这种情况下,“项目落地”的完成仍然需要“科层制组织”与分裂状态的村级资源和关系网发生互动。因此,“科层制组织”借助“联村制度”通过内部结构和过程调整等政治性自主行动,而使科层制的内部结构在能够在“科层化”与“非科层化”之间往复变动。具体而言,“联村干部”在利益密集型村庄进行联村工作,即行政官僚发生了“非科层化”的状态变动;而当“联村干部”回到乡镇政府的部门办公室后,行政官僚又重新回到“科层化”的状态。由于“联村制度”为行政官僚的“科层化”与“非科层化”提供了灵活的弹性空间,当村庄出现“治理无主体化”的情况时,“专门型科层制治理”与“综合型村级治理”都能统一到乡镇的组织中运作。于是,原本属于组织间关系的乡-村关系,就转化为乡镇政府的组织内关系。换句话说,“联村制度”使组织间的依赖关系,变为了单一组织内功能状态间的自主转化关系。这种有助于组织目标达成的转化,不是通过使村干部“科层化”成为可能而完成的,而是通过使乡镇干部“非科层化”而完成的。

不过,虽然“联村制度”下乡镇行政官僚的非科层化,能最大程度地应对村庄派性斗争对乡镇完成城镇化任务的影响,但是“联村制度”实践的差异性所导致的联村干部间工作量和工作难度的差异,还是会影响到联村干部的工作公平感和积极性。“非科层化”的联村工作,显然工作量要大过仅完成协调和联络的“科层化”的联村工作。如何确保联村干部工作的公平性和积极性,如何让联村干部在大量的联村工作与部门业务工作之间找到平衡,关系到这一模式能否成为一种常态化的制度,这也许是有待今后进一步探讨的课题。

作者简介： 冯川(1989-),男,毕业于华中科技大学社会学系,博士,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员,日本东京大学综合文化研究科地域文化研究专攻博士后期课程在读,研究方向:中国乡村基层治理、农村家庭研究,E-mail:fengchuan28111@126.com。

原标题：“联村制度”与利益密集型村庄的乡镇治理——以浙东S镇M村的实践为例

来源：公共管理学报. 2016年02期 第38-48+154页