对于县城而言，“城市极化”是一场严酷的命运挑战。在不进则退的处境下，县城必须探索出符合自身特征和发展实际的路径，做大年轻人的“流量”。本文将从“以工补农”的角度，来阐述县城在“城市极化”的大环境中，如何赢得产业发展的新空间。

▼图注：最先尝试“以工补农”的区域——浙江省安吉经济开发区

以工补农，县城应对“城市极化”挑战的产业生存空间

2020年10月，*党**的十九届五中全会明确提出：全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。

▼图注：乡村振兴典范——浙江安吉鲁家村

在中央全面实施乡村振兴战略的决策部署下，县城必将是构建新型工农城乡关系，做强以工补农的主阵地！

具体可以从以下两个方面进行解读——

1.以工补农，县城的使命所在

从国家政策层面来看，县一级行政区的工作重心就是“三农”工作。2020年中央农村工作会议要求“县委书记要把主要精力放在‘三农’工作上，当好乡村振兴的‘一线总指挥’”。同时，2021年中央一号文件指出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，壮大县城经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业”。

▼图注：“三农”工作是县城工作的中心，守好“三农”基本盘，才能全面推进乡村振兴（来源：全景网），回到正

也就是说，县级行政区依托县城发展壮大县域经济，才能更好地服务和带动乡村振兴。把县城的产业发展好，是以工补农的原动力。因此，全面推进乡村振兴，不只是乡村自身的任务，更要城乡共同发力，以城镇化助推乡村振兴。

尤为重要的是，对于极化趋势中的大都市而言，一个小县城的“生死”无足轻重；但对于众多村镇而言，它们所在的县城几乎就是它们可获得资源的全部！

结合当前县级国土空间规划编制实际，在做大城区的趋势下，县域绝大多数用于工业和生产*服务性**业的建设用地要向县城集中布局，县城就是县域经济发展的希望所在。

▼图注：县城是县域经济发展的希望所在

相比“村村点火、户户冒烟”的分散布局，将建设用地集约布局在县城，更有利于工业发挥规模效应，节省基础设施建设成本，从而更好地反哺农业。同时，县城也是县域内这些村镇对接引入更高能级资源的端口。通过县城发力，才有可能得到省、市的关注，进而获得诸如政策优惠、园区挂牌、企业入驻、金融服务等“超越自身能力范围”的发展空间。

县城与村镇的关系就如同一个家庭里的兄弟姐妹，一家人集全家之力把“老大”（县城）供出来了，“老大”也理所应当要帮助“弟弟妹妹”（村镇）共同成长。

2.区别于大都市的独特价值和相对优势

发展工业能够与本地农业紧密结合，是县城有别于大都市的独特价值和相对优势。这是因为县城既是大城市向下渗透的桥头堡，又是乡与城、农与工最直接的连接器。县城承上启下的独特位置，赋予了县城工农互促的独特价值，围绕农业发展做文章，是大都市“鞭长莫及”而县城“近水楼台”的相对优势。

▼图注：县城是城与乡、农与工的连接器

县城发展在“抓流量、做跳板”的逻辑下，只有发展好第二产业，为农业人口的城镇化提供更好的就业岗位和成就事业的平台，才能吸引更多的村镇年轻人进入县城，也才能反向推动农业的规模化运营，从而实现乡村更好发展。

2021年，中央一号文件明确了保障进城落户农民的土地承包权。在这样的政策支持下，县城对于村镇中那些想要进城的年轻人来说无疑是最具择业灵活性的空间，进可入城务工，退可返乡务农。因此，综合上述两个方面来看， 县城走以工补农的产业发展路径，选择以本地农业为依托的第二产业赛道，正是自身应对极化挑战的独特生存空间。

以工补农，县城应如何发力？

依托本地农业选择第二产业的赛道，视野不应只局限于食品加工、农机装备制造等某几个独立的产业门类。实际上，农业可以延展出众多相关制造产业。以发展功能农业为例，可围绕功能农业的功能性成分，有针对性地发展植物提取物产业，进而通过功能性提取物延展功能食品加工、生物医药、日化产业，构建产业上下游环节的长链条。

▼图注：农业可以延展出众多的制造产业，例如功能农业（来源：图虫创意）

如果能以农业牵引出多个第二产业方向，那么对于发展县域经济来说已经绰绰有余。同时，以第二产业的发展需要为牵引，可以反向引导种植的植物品类、靶向选育更具功能性成分的新品种，实现以工“补”农，促进农业增收。

那么到底有哪些第二产业新赛道可以供县城选择，实现县城的“以工补农，工农互促”？

县城可以根据自身发展需要，从以下三大立足点出发来选择自己的产业未来。

1.立足服务本地农业，助力工业发展形成新蓝海

县城作为县域第二产业发展的集中承载区，依托农业发展工业，不能全面铺开、盲目招商，只有立足服务本地农业发展需要，才能既保障稳定的工业品市场需求，又促进本地农业发展。

▼图注：县城要立足服务本地农业发展需要，促进本地农业发展（来源：图虫创意）

以“中国农业机械之乡”湖南省双峰县为例，双峰县是产粮大县，也是全国优质稻供应基地，粮食播种面积有111.59万亩。本地农业发展对于农机的需求强烈，农业机械化在解放劳动力、提高生产效率方面起到显著作用。

以一组数据为例：一台8公斤的切草机，一小时可完成成年人一天的工作量；一台水桶大小的脱粒机，每小时能脱粒玉米200公斤……而它们的价格却只要200元左右，在当地非常受农户欢迎。

一边是旺盛的市场需求，一边是由于本地山地丘陵地形，大型机械无法施展的市场缺口，双峰县在原有国企双峰农械厂的基础上，以县城永丰街道为中心自发形成了一批聚焦小型农机研发、生产的农机制造企业。

现在永丰街道已聚集了农机产品终端生产企业62家、配套企业50多家，构建起南方地区小型农机从原材料供应到产品研发、制造、销售、服务于一体的完整产业链。现在这里拥有涵盖田间作业耕种收烘、农用运输、农产品加工的微型组合米机，水田耕整机，水稻联合收割机，自动化插秧机，植保无人机等60多个品种300多种型号的产品。

永丰街道*党**工委书记胡特在接受《湖南日报》记者采访时介绍道：“（农机产业）以小型农机为特色，专门解决山地丘陵作业需要。全镇每年生产小农机及配件400万台（套），部分产品全国市场占有率达60%。”在2018年4月，双峰县被中国机械工业联合会授予“中国农业机械之乡”称号。

▼图注：双峰县梓门桥镇街埠头村（来源：图虫创意）

长久以来，双峰农机的市场范围就是以本省为主体，辐射中南地区。在农机产业蓬勃发展的过程中，政府与企业家始终坚定从服务本地农业出发，充分发挥双峰丘陵山地农机制造优势，突出中小型、灵巧性农机特色。

政府没有盲目招商，企业也没有盲目拓展产品线。它们敏锐认定了农机市场的新蓝海——不在北方，而在国外！双峰农机避免与河南、山东、黑龙江等大型复式农机的制造大省争夺平原地区的市场，转而将市场选在地貌条件与湖南近似的东南亚地区。市、县政府积极为企业搭建平台，支持本地农机“走出去”。

一方面政府主动搭台，举办“湘博会”、中国娄底—加纳农机产销线上对接交流会等，为本地农机企业提供展销舞台；另一方面积极对接外部知名展会，将本土农机企业送上“进博会”“中非经贸博览会”等高能级国际商贸展会。

而且，县政府积极展开与长沙海关、韶关海关的合作，将两地海关工作站引入双峰县，为农机走出国门创造便利。目前，双峰县农机企业的产品已占领越南、泰国、老挝等东南亚国家60%以上的市场，并已远销到非洲和俄罗斯。2020年，双峰县全年实现农机出口1837万美元，同比增长85.9%。

在选准市场的同时，政府与企业也围绕小型、定制在技术升级上积极探索。在智能农机发展大趋势下，湖南省提出打造“全国智慧智能农机产业链发展新高地”的建设目标，双峰县被赋予“打造智慧智能农机整机制造集群”的使命。

双峰县联合19家科研院所、35家企业开展产学研合作，组建了3个国家级研发平台、10个省级研发中心。2020年5月，本地5家农机龙头企业成立双峰县丘陵农机研究院，重点研发油茶产业全程无人作业农机，并为全县农机企业提供技术创新和研发服务。

随着2021年中央一号文件发布，其中“支持高端智能、丘陵山区农机装备研发制造”的要求，无疑是对双峰县立足服务本地农业发展，坚定走小型定制方向的最好褒奖，市场将越发开阔。

▼图注：适用于丘陵地形的小型农机（来源：全景网）

如果双峰县的农机制造产业是本地既有产业，因坚持服务本地农业开辟了市场的新蓝海，那么双峰县的另一大主导产业——生物医药，则是由服务本地农业发展开辟出的另一个新领域的蓝海。

双峰县的第一个生物医药项目是湖南威嘉生物科技有限公司。公司于2011年在县城经济开发区内建成投产，以青蒿素为主要产品，为全球第二大制药企业诺华制药提供原料。生物医药产业依托本地中药材种植基础（县内甘棠镇素有“药材之乡”的美誉）而发展，仅短短十年时间，已发展成为主导产业之一。

良性的“工农互促”也让生物制药产业对中药材种植的品种和规模形成了引导。仅威嘉生物一家企业，年产青蒿素就达60吨，占全球青蒿素产量的25%，年需求干青蒿草达到4000吨。仅2020年，双峰县发动农户种植青蒿超过3000亩，为双峰农民增收超过500万元。

在这样的良性循环模式下，双峰县全县还开辟了8000多亩农田进行栀子花的种植，为引进栀子花提取企业积极准备，希望拓展开发栀子油、栀子甙、绿原酸等高科技产品。可以说，双峰县生物医药将驶入“深蓝海”。

2.立足提升农产品附加值，开辟工业发展的新赛道

立足提升农产品附加值，也是县城选择工业发展方向的重要参考。当前，依托农产品向后端延展第二产业的思路和方式还相对初级，大多停留在农产品初加工，做罐头、果汁、脆片等上。

▼图注：当前，我国很多县城的农产品加工等还处于初级阶段（来源：图虫创意）

但围绕农业的县域经济要想长足发展，要关注提升的恰恰是“大农业”产业链的第二产业环节。因为只有第二产业开辟出更有效益的发展方向，对于农民收入、政府税收才能有更为明显的拉升作用。

以河北省曲周县发展植物提取产业为例，其产业发展之初仅有一家由县五金厂接收且濒临破产的小色素厂。凭借对市场的敏锐把握和对提取技术的不断创新，当年的小色素厂已发展成为世界领先的农产品精深加工、天然植物提取行业龙头企业——晨光生物，并连续12年保持辣椒红色素产销量世界第一。

曲周县以晨光生物为龙头，发展起植物提取产业，正是瞄准了农产品提取天然色素所蕴含的巨大经济价值，并且在产业发展的过程中从纵向提升和横向提升两个方面入手，进一步提升农产品的附加值。

1） 纵向提升

从天然色素转向天然香辛料和精油提取，再到保健食品、功能性食品升级。曲周依托晨光生物发展植物提取，起步于用辣椒提取辣椒红色素。从农产品利润价值来说，这相比卖干辣椒和辣椒酱已经有了很大的提x——按2021年当前的市价，干辣椒是约20元/公斤，制成辣椒酱是约40元/公斤，提取辣椒红色素粉末是约120元/公斤以上。

龙头企业晨光生物首创了辣椒红色素连续提取分离技术，其产品辣椒红色素、辣椒精、叶黄素产销量位居世界第一，辣椒红色素产销量更是占据了世界份额的60%，使中国一跃成为世界辣椒红色素生产强国。

然而，提升农产品价值、发展植物提取远不止于此。晨光生物从发展初期的单一产品辣椒红色素提取，到现在已形成了几十个品种，不仅开拓了叶黄素等更多的天然色素种类，更拓展了香辛料提取物和精油、营养及药用提取物、油脂和蛋白等领域。但是，这些提取物产品只是产业链上的中端产品，不能为消费者所认知，晨光生物在农产品加工领域所进行的一大跃迁，就是瞄准大健康，开发保健品、功能性食品等终端产品。

2019年，已拥有日产能100万粒的保健食品软胶囊生产线取得了番茄红素、叶黄素等7种“小蓝帽”保健食品生产资质。晨光生物董事长卢庆国在接受记者采访时曾算了一笔账：“以前天然色素*公论**斤卖，加工成保健品后是按克卖，附加值翻了110多倍……番茄红素平均每克市场售价18至20元。”

在当前全球植物提取物市场高速发展，保健食品越发受消费者关注的机遇下，这种以前沿消费牵引的农产品加工业必将有更广阔的发展前景。立足提升农产品附加值所开辟的工业发展赛道，以植物提取为锚，延展到保健食品、功能食品的终端产品，为“大农业”打开了发展空间，更为县城选择工业发展赛道拓宽了思路。

2） 横向拓展

从第二产业的植物提取、农产品加工反向引导第一产业种植更高价值的农作物品种。曲周原本不是植物提取产业的原料产地。随着植物提取产业对于原料作物的需要，自2013年开始进行功能性原料作物甜叶菊的种植。甜叶菊，其叶含甜菊糖苷，是一种低热量、高甜度的天然甜味剂，是食品及药品工业的原料之一，广泛用于无糖饮料中的代糖。

在这条新赛道上，晨光生物在曲周搭建了“企业+合作社+农户”的合作模式平台，成立了晨绿甜叶菊种植专业合作社。以其为龙头，依托中国农业大学曲周实验站的技术支撑，拓展了1万多亩的种植规模。

目前，以曲周为中心的甜叶菊种植产业，逐步带动周边5个县100多个自然村、3500余个种植户，惠及人员达2万余名。村民每亩甜叶菊收入在6400元左右，收割甜叶菊后还可以继续种植农作物，每亩农田一年收入在12000元左右。在不影响粮食作物种植的前提下，种植甜叶菊大大提高了农民收入。

晨光生物作为龙头企业，通过发展“订单农业”的方式打消了农户在种植新品种时对于市场销路的担忧：企业通过保护价收购来保障农户收益——当市场价格高于保护价时，企业适当提高收购价格；当市场价格低于保护价时，企业以保护价进行收购，保证农民正常收入不受影响。“订单农业”模式不仅带动了本地和周边地区农业发展，更实现了“农产品加工企业对于农业发展促进与结构调整”模式的推广复制。

在*疆新**巴州，晨光生物带动辣椒种植面积发展到60万亩，使当地成为全世界色素甜椒的最大产区；*疆新**喀什地区莎车县种植基地的万寿菊种植面积达20万亩，是亚洲乃至全球最大的万寿菊种植、加工生产基地。

▼图注：*疆新**巴州若羌县（来源：图虫创意）

莎车县农民以前主要种植小麦、棉花，但收益较低，自种植万寿菊之后，每种植一亩万寿菊，纯收入在2000多元，种植2亩万寿菊的收入就可以让一名维吾尔族群众脱贫。从2012年至今，南疆6万多户近20万人通过种植万寿菊摆脱了贫困。

晨光生物能够在曲周发展壮大，也绝非偶然。除企业自身重视人才、不断创新，县政府也在其发展过程中起到关键的帮扶作用。

在科技创新方面，县政府由领导干部带队分包龙头企业，选派科技特派员对重点企业进行“一对一”指导；建设了全省首家县级工业设计创新中心，为全县各行业企业提供产品设计、创新研发、知识产权、人才培训等服务。

▼图注：可用于色素提取的万寿菊，连接起第一产业和第二产业（来源：全景网）

尤为重要的是，政府相关部门帮助企业进行专利甄别，鼓励企业申报专利、搭建科研平台。晨光生物正是在政府相关部门动员下才申报了省级工程技术中心。正是因为认识到高水平研发中心的重要性，此后晨光生物全力搭建科技创新平台。

目前，晨光生物已拥有国家认定企业技术中心、国家地方联合工程实验室、院士工作站等一系列科研平台。不仅在产业上，县城为企业提供支持，在城市生活方面政府也积极作为在工业园区附近专门划拨土地，建设专家公寓、职工小区、幼儿园、小学等附属设施，并配置高水平师资力量。县里第一座人才公寓在2021年已正式启用，打造成为吸引留住人才的标杆。

如曲周县这般，通过农产品加工业反向引导农业种植高价值品种，带动农民增收的，已在全国多地有成功实践的案例。

前文所述的双峰县发动农户种植青蒿也是如此。以发展植物提取产业为例，县城与村镇最终可以共同构建形成“育种、种植—成分提取、加工—终端保健食品”的全产业链闭环。

这正体现了“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，揭示了县城立足提升农产品附加值，选择第二产业发展全新赛道的未来趋势。

3.立足转化本地农人身份，以更多的就业机会吸引年轻人进入县城

通过发展第二产业，让更多的农村年轻人进入县城的工业企业，从而提高收入、改善生活，实现身份转换，也是“以工补农”的题中应有之义。

这是因为，尽管“农民市民化”并非近年来才出现的新趋势，但在“新发展理念”的引领下，农业转移人口市民化纳入城乡共享发展系统，是实现农业现代化与工业化、新农村建设和城镇化同步发展的必然要求，也是城乡融合发展、共享工业文明发展成果的重要体现。

随着物联网、智能农机等先进农业技术的推广应用，科技兴农将大大释放农业劳动力。现在身处农村的年轻人中，未来将有一部分人仍愿意从事农业的转换成为职业农民，而更大一部分将进入城市就业、成为市民，以获取更大的发展空间和更好的发展条件。

因此，在发展第二产业中，县城立足“为农业转移人口市民化创造更多的就业岗位”，也是可供选择的新思路。只有通过发展第二产业创造出更多高价值的就业机会，帮助农村年轻人顺利实现身份的转换，才能抓住农村年轻人的“流量”，成就他们走上更高的平台。

▼图注：县城发展第二产业，可以创造更多的就业机会（来源：图虫创意）

县城发展第二产业，与大都市相比，具备一大特殊之处——人情社会。在人情社会的环境下，往往一个人就能带来一个企业，一个企业就能带动形成一个产业。所以，重视返乡人才投资创业，是县域经济发展的关键。湖北省武穴市吸引人才返乡，发展起电子信息产业；重庆秀山县吸引渝商返乡，发展起包材产业等，这样的例子越来越多地进入大众视野。

我国一向重视并鼓励引导人才返乡，国家各部委先后印发了《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》《关于推进返乡入乡创业园建设提升农村创业创新水平的意见》等相关政策文件。2021年2月更是以*共中**中央办公厅、国务院办公厅的最高规格印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》。通过返乡人才把在外打拼所积累的资本、掌握的技术反哺家乡，培育本地乡村的年轻人有一技之长、获得稳定的就业岗位，才能更好地实现全面推进乡村振兴。

河南省是人力资源丰富、外出务工人员众多的大省。河南省正是通过鼓励“返乡入乡创业”，带动农民在城镇化中实现身份转换，助力乡村脱贫。2016年以来，国家发展改革委在全国确认了341个县（市、区）开展支持农民工等人员返乡创业试点工作，河南省共有21个入选，是试点最多的省份。截至2020年三季度，河南省累计吸纳58.9万农民工等人员返乡创业，创办市场主体41.1万个，带动就业253.4万人。

以河南省平舆县为例，作为河南省返乡创业试点先进县，正是由县政府积极对接在外的平舆籍企业家，邀请回乡投资创业，发展起建筑防水产业、户外休闲用品产业。

▼图注：乡村年轻人通过技能培训进入县城，实现市民化转型（来源：全景网）

2020年，平舆全县返乡创业人员达2.8万余人，创办各类实体2.6万余家，带动就业近11万人。其试点经验在全国推广，2020年入选国家发展改革委《推动返乡入乡创业高质量发展——返乡入乡创业典型案例汇编》。

平舆县通过培育本地农民、实现城镇就业的“以工补农”之路，给予广大县城发展工业所带来的启示：发展第二产业的赛道选择，除“与本地农业结合”及“提升本地农产品附加值”外，还可以通过“外部人才增量”来带动“本地人口存量”。

那么，对于刚刚提到的第三种赛道选择，县城要如何实现呢？那些拥有大量外出务工人员的县城，不妨向平舆县取取经。

平舆县政府一方面是为返乡人才在本地投资设厂提供全方位的优质服务环境。

在科技服务方面，政府举办建筑防水产业大会，与中国工程院王复明院士合作建设全国唯一的防水防护院士工作站，并促成中山大学河南研究院落户。

在金融扶持方面，政府设立1000万元创业基金，同时将个人创业、组织就业创业担保*款贷**最高额度分别提高到15万元、150万元。

在物流运输支撑方面，政府积极与宁波港、中国国家铁路集团有限公司对接协调，开通了平舆至宁波舟山港海铁联运班列，并给予物流补贴，为户外休闲企业运输成本降低41%。

在办公场地方面，规划建设15.15平方千米的产业集聚区和2.23平方千米的中央商务区，作为承载第二产业及相关生产*服务性**业的主要承载空间，并建成电子商务运营服务中心……

另一方面是为返乡人才树立人才自豪感和回报乡梓的荣誉感，让“乡情感召”成为县域产业发展的纽带。

政府着力培育敢为人先、经营有方的企业家典型，每年召开返乡创业表彰大会，对优秀返乡创业人员给予重奖，授予“平舆功臣”“平舆优秀企业家”称号，激发优秀人才返乡创业热情。正是由于“头雁”企业家的带动，至2020年，平舆吸引了18家防水材料生产企业和54家户外休闲用品企业入驻，现已成为中部最大的户外休闲用品产业基地。

平舆县正是通过积极吸引在外的人才返乡创业，从而带动了更多本地农民进城就业和技能提升。其成功经验绝非偶然，仅在河南省，就有汝州市、光山县、鹿邑县、平舆县4个返乡创业试点县（市）入选国家发展改革委的返乡入乡创业典型案例汇编。

▼图注：鹿邑县入选国家发展改革委的返乡入乡创业典型案例汇编（来源：图虫创意）

因此，立足培育本地农民，通过做强第二产业为他们创造出更多高价值的就业机会，也是县城扩大人口“流量”的可供借鉴的经验。

综上所述，无论服务本地农业发展还是提升本地农产品附加值，抑或是培育本地农民，本文希望告诉读者的是：“以工补农”的赛道选择可以多种多样，但是内在规律都是一样的，那就是开篇所说——深入挖掘自身的相对优势并充分放大相对优势，基于县城自身的长板抓住“十四五”和“全面乡村振兴”的新机遇，由此，就可以在“城市极化”的挑战中赢得县城的大未来！