江苏农垦集团南通有限公司的前身是江苏省南通农场，原有场域面积8万亩。随着南通开发区、苏锡通园区开发建设，公司土地被逐步征用，现仅剩1万多亩。目前，为完成空间再造任务，着力推动苏通园区、锡通园区一体化融合，南通开发区亟待与南通公司深化合作，垦地合作前景广阔。
一、南通公司垦地合作情况回顾
1.探索期（1992年-2008年）。1992年，为适应对外开放的需要，农场作为参股单位，参加了南通市开通的南通至常熟的汽车渡运业务。随后，南通市交通局、通常汽渡公司、南通市公路处联合出资，在农场建造张江公路，农场交通更加便利，人流物流增加。2001年，江苏省政府下发文件，将南通农场行政范围划入南通开发区，农场有1万多亩土地相继被南通开发区征用、租用。10多年内，南通开发区化工园区、金属园区等相继落户南通农场。
2.加速期（2009年-2012年）。苏通大桥建成通车后，南通农场地理优势凸显。2009年，江苏省沿海开发和跨江联动开发的重点项目——苏通科技产业园（后改名为“苏锡通园区”）开始建设，该项目占地7.5万亩，其中占用农场土地5.25万亩。2009-2011年，江苏农垦集团、南通农场与南通市、开发区、苏锡通园区签定合作协议，由南通市政府以支付土地使用权补偿费的方式征用农场土地。同时，南通农场社会管理职能移交地方，失地职工纳入属地管理。协议明确了支持农场发展的若干政策，包括南通开发区为农场提供200亩工业用地、300亩商住用地；苏锡通园区也按照基准地价，向农场供应500亩商住用地。
3.稳定期（2013年-2021年）。2013年，南通公司正式成立。社企分离使得南通公司可以集中精力一心一意谋发展。根据前期协议精神，公司大力推进工业用地、商业用地项目开发和招商工作。目前，公司已在苏锡通园区成功开发福地商业广场商业综合体和江景瑞园、江景雅园商品房。南通开发区200亩工业用地开发已经启动，300亩商住用地项目正在积极招商中。2021年，江苏农垦集团主要领导与南通开发区主要领导就垦地合作发展多次专项洽谈，并于5月24日签署了《合作会议纪要》，勾画了下一步的合作蓝图，标志着垦地合作发展开启新纪元。
二、垦地合作发展的痛点
1.垦地着眼点不同，农垦企业处于弱势地位。地方政府从南通公司获得了宝贵的空间资源，经济社会事业长足进步。随着地方政府管理的人口、企业日益增加，社会事务更加繁杂，与农垦的联系逐步减少。南通公司作为区域内的一家普通国有企业，过去享有的一些扶持政策逐渐被取消。为支持国家电力“两改”，2020年，公司重点下属企业苏垦南通电力公司供电资产和管理权彻底移交地方，公司整体实力下降。
2.农垦企业跨界转型，缺乏核心竞争力。几十年国有农场的发展历史，使得农场干部职工适应了过去“半行政化”的模式，对现代企业管理制度了解不够，市场意识、竞争意识、危机意识不强。随着土地的移交，南通公司本部转以资产经营为主要业务，缺少其他核心产业，出现产业空心化现象，跨界转型又缺乏竞争力。公司也曾经投资混凝土行业，但是在完全开放市场竞争中，暴露出水土不服、人才短缺、机制僵化等问题。
3.农垦改革、垦地合作相关研究和规划不够。相关改革政策滞后，南通农场土地移交协议最早由南通市与江苏农垦集团于2009年4月签订生效，而《*共中**中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》在2015年11月下发，南通农场在企业转型、土地移交过程中缺乏完善的顶层设计，缺少系统配套的政策支持。近年来，农垦与地方签订的合作协议，部分条款仍然停留在宏观层面上，缺乏具体的细则和指导，可操作性有待提高。地方制定的发展规划中，也未能将农垦企业发展融入其中。
三、垦地合作发展新路径
1.土地移交合作路径。以往南通公司的土地移交方式是，地方政府一次性购买土地，获得土地使用权，并安置国有农场失地职工。这种方式提高了地方政府开发建设的积极性，但是不利于农垦企业的后续发展稳定。目前南通公司剩余的1万多亩土地，可以探索新的土地移交合作路径：地方政府收回农垦企业土地时，按实际回收国有土地使用权面积的一定比例安排留用地，返拨给农垦企业作为发展经济用地，并且所收储土地出让金按不同比例与农垦企业分成，农垦企业按照地方政府统一规划，出资建设留用地，发展国有经济。此种方式能够实现农垦、地方“两个兼顾”“两个加强”，可在下一步工作中积极探索。此外，对于地方租用的农垦土地，应当根据经济社会发展情况，引入租金增长机制。
2.成立合作开发公司。由地方国企与南通公司共同出资成立合资开发公司，从事土地一级开发、基础设施投资、房地产开发与经营、市政建设等。考虑到充分利用地方资源经验，合资公司可由地方控股、农垦参股，双方商定具体股权比例、分红方案。将原属南通公司范围内土地开发、基础设施投资、房地产开发与经营、市政建设由合资公司承接；南通公司范围以外的业务，也可在同等资质条件下由合资公司优先承接。
2021年12月24日上午，苏垦南通公司与南通开控集团签署《战略合作框架协议》
3.借助政府资源盘活农垦项目。垦地合作大力推进开发区内200亩工业用地、300亩商住用地以及苏锡通园区500亩商住用地项目开发和招商引资工作。为支持南通开发区空间再造，南通公司以200亩工业用地作价入股，与南通大明混凝土公司合作开发新材料科技项目。地方政府也要大力支持剩余土地挂牌拿地及新材料科技项目的环评、安评、能评等工作。开发区300亩商住用地可利用政府招商平台进行招商，亦可由垦地合作成立的合资开发公司推进开发。苏锡通园区内500亩商业用地已经有部分项目落地，剩余土地指标还需要园区支持落实。
4.发挥农垦优势推动农业合作。推动垦地农业合作，地方政府确认苏垦农发南通分公司现有农耕地及代种的征用地和已征未用地范围，未来进一步整合区域内的农保地，由苏垦农发南通分公司进行承包经营。着力打造集种植业、林业、观光农业于一体的现代农业示范园，推动区域农业产业提档升级。随着农垦对兴农项目的投入和生态农业建设，对区域生态环境优化及区域统筹发展作出积极贡献，地方政府可通过财政补贴、优农助农政策优惠等形式给予补偿。
（本文刊载于《中国农垦》2022年第2期）
作者：严忠
作者单位：江苏农垦集团南通有限公司
来源：中国农垦杂志强国号
