北京东交民巷，位于*安门天**广场南侧，在1949年前长期为西方列强占据和控制。
第二次*片鸦**战争后列强陆续在东交民巷地区建立使馆。义和团运动期间，外国使馆遭到义和团和清军的攻打。其后根据1901年《辛丑条约》有关规定，使馆区成为一个不受中国政府管辖的“国中之国”。
1927年国民政府定都南京后，各国使馆相继迁往南京，但东交民巷仍为各国所控制。可以说，东交民巷使馆区在民国时期的经历就是一部浓缩的民国外交史。
“国中之国”的建立
民国建立后，《辛丑条约》继续有效。到1912年，有12个国家在东交民巷使馆区建立了使馆。
1911年5月各国驻华使节召开会议，首次讨论对使馆区实行统一管理的问题，终于在次年制定了相关章程，自1914年1月1日起开始对使馆区实行统一的管理。这种统一管理的具体表现就是成立了“管理使馆界事务公署”。公署由五名代表组成，其中三人由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定，另外两人由使馆区居民选举产生。这五名代表任期一年，可连选连任。公署的行动通过投票的方式以简单多数决定。公署主席必须由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定的三名代表中产生。公署的一切行动必须受到《辛丑条约》缔约国驻华使节的控制和认可。最为重要的是，公署设立一个常任秘书办公室，并指定一名官员（不能从公署的五名代表中产生）担任常任秘书，此人就成为使馆区日常事务的实际管理者。英国人多默思（W.P.Thomas）自1914年至1938年长期担任这一职务。
公署对使馆区的管理工作包括财政管理、警务管理、基础设施建设与维护等几个方面。使馆区有自己的财政收入，主要来自使馆区内的土地使用税、商业证照税和不动产转让税等。公署雇用了70名中国人担任巡捕，要职责是指挥道路交通，同时负责维护使馆区的秩序。对于使馆区内违反交通规则的外国人，这些巡捕无权管理，最终的处理结果仍由各国驻华使馆决定。而对于在使馆区破坏秩序乃至犯罪的中国人，这些巡捕有权将其逮捕，并移交给北京市的警察部门。
不难看出，这一机构的建立更增强了使馆区独立于中国主权之外的性质。
对于使馆区成立这样一个类似于政府的机构，北京政府立刻予以承认并表示欢迎。北京政府之所以承认公署，其根本原因是袁世凯为了获得列强对中华民国的承认，采取了承认一切不平等条约的政策。袁世凯在1913年10月10日就任中华民国正式总统的就职演说中明确承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约协约公约，必应恪守。”而这里所说的条约自然包括《辛丑条约》在内。此前的10月6日，袁世凯就已经将演说中这一关键内容秘密通报给了列强，列强才于当日承认了中华民国。
三个月后公署成立，北京政府立刻予以承认并采取积极合作的态度也就不难理解了。
公署成立后，中国政府更加无权过问使馆区内的事务，而公署下属的巡捕甚至越过使馆区界线，干扰破坏中国政府工作人员执行公务。
1926年9月24日，使馆区内的巡捕逮捕了京师卷烟吸户捐总局的调查人员么文华。次日，由公署将其转交给京师警察厅内左一区警署处理。公署在解送么文华的公文中表示逮捕他的原因是“擅入保卫界内，揪扭某甲，欲行带回捐局”。而实际情况是，有两辆载有两箱卷烟的洋车从火车站驶至东交民巷西口外户部街。么文华上前盘查，使馆区内协和*草烟**公司的外国人伙同使馆区内的巡捕将么文华拖入使馆区拘押。京师卷烟吸户捐总局据此情况于9月27日和10月1日两次致函京师警察厅，指出盘查没有凭证的卷烟是工作人员的职责，要求警察厅向公署进行交涉。然而，京师警察厅总监李寿金最后仍然采信了公署对案件的描述，并表示“么文华对于职务上发生错误，非寻常疏忽可比，应予革除，免滋事端”。
奉系军阀搜查苏联使馆行动
从1926年下半年，奉系军阀逐渐控制了北京政府的实权。奉系军阀在对外政策上带有明显的反苏倾向。
1927年4月，发生了著名的搜查苏联驻华使馆、逮捕*产党共**人李大钊等的事件。
这一事件并不表明北京政府收回了使馆区，实际上，奉系军阀的行动得到了西方列强的认可。奉系军阀搜查苏联使馆的具体行动方式事先已与荷兰驻华公使欧登科商定。
4月6日，京师警察厅总监陈兴亚奉命率军警300余人至使馆区，称使馆界有*党**人*动暴**机关，请予准可立即搜查。经荷兰驻华公使签署后，即进入苏联驻华使馆区搜查，拘捕苏联使馆工作人员15人，逮捕李大钊等革命*党**人30余人，劫走大量文件。
西方国家虽然乐见奉系军阀的反苏行动，但他们决不会放弃在北京使馆区的特权。事件发生后三个月，列强就不能再允许使馆区内有中国警察出现。
7月26日，外交部致函京师警察厅，称荷兰驻华公使欧登科言京师警察厅派侦探到使馆区访查，各国公使要求京师警察厅立即将所派侦探撤回。
7月29日，京师警察厅总监陈兴亚不得不命令侦缉处查明有无此事回报。
7月30日，侦缉处复文表示“职处暨所属各队并无派探赴使馆界内访查情形”。这都表明西方国家准许军警进入使馆区只是出于反苏的需要，而并不想改变使馆区“国中之国”的特殊法律地位。
收回使馆区计划胎死腹中
1927年4月，南京国民政府成立，并积极开展修约外交。在修约外交的大背景下，北平市政府曾一度准备收回北京使馆区，但计划最终胎死腹中。
各国使馆相继迁往南京后，东交民巷仍为各国所控制。
1929年1月再次发生一起使馆区巡捕为非作歹事件。1月22日晚6时余，国民革命军第八路总指挥部军官纪幕天乘洋车经过东交民巷西口，突然被使馆区内巡捕阻拦。巡捕表示此处是租界，不允许中国军人进入。纪幕天当即表示，是车夫误走，不是有意强行进入使馆区。但他也指出使馆区不是租界，不许中国军人进入或许别有用意，随后就命车夫离开。巡捕追上前去殴打纪幕天，并将他拖入使馆区内的巡捕房。纪幕天表明了自己的军官身份后才被释放。第二天，纪幕天致信北平市市长何其巩，写到：“我此次受辱，非私人之辱，实国体之辱。辱及私人，不过沧海一粟也。若辱及国家，诚足痛心疾首，顿足大哭也。”他要求北平市政府“责诘东交民巷当局澈查行凶巡捕，严绳以法”。
北平市政府于是草拟了《筹拟收回使馆界行政权案》，明确指出“首都南迁，北平状况迥异曩昔，就使团自身地位而论，固当随同首都南移，不应在平设馆，即就国际间相互平等原则而论，亦不能根据旧日最不平等之条约设此特殊区域，破坏市政统一”，“现值中央政府与各国修订新约之时，对于北平使馆界行政权似应早日收归市政，以期根本解决”。文件提出致函外交部分别进行交涉，但也表示“交涉结局未可预定”。
然而，以美、英为首的西方国家很快就成为南京国民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使馆区的动议也就不了了之了。仅仅在纪幕天被打四个月后，北平市政府对使馆区的态度就发生了明显的变化。1929年春，卷烟税局职员在北平扣留了瑞典驻华代办的香烟。该代办要求南京国民政府外交部转告北平市政府，以后如有类似事件发生，警察应负切实保护的责任。外交部致函北平市政府，表示“嗣后对于各使馆职员应予以相当礼貌，以符国际定例”。北平市政府以训令的形式将外交部的函转给北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下属各警署都要按照外交部的要求，“对于使馆人员予以相当敬礼”，还特别命令内一区警署“查明当时情形，具文呈复”。这样，北平市政府与使馆区的关系又回到了北京政府统治时期的状况。
1937年，“卢沟桥事变”爆发后，日军占领北京。日本特务机关先是通过北洋遗*江老**朝宗等人成立了傀儡机构“北平治安维持会”，同年12月14日，日本又扶植建立了伪中华民国临时政府。
然而这一切并没有改变北京使馆区原有的状况。例如，在使馆区营业的人力车必须向管理使馆界事务公署领取号牌，并缴纳捐税。
1937年9月，有三名车夫未纳捐税。10月31日，公署常任秘书多默思将车夫姓名、车牌号码、铺保名称地址等通知了当时的伪北京市政府警察局，要求警察局向铺保追缴车牌。伪北京市政府警察局进行了追缴工作，并把查获的一面车牌交还给了公署。
东交民巷的沦陷
在太平洋战争爆发前夕，北京市使馆区已经发生了不祥的变化。
1940年11月30日，汪伪政权、伪满洲国和日本发表了“日满华共同宣言”，表示“三国要互为善邻、紧密提携”。伪满洲国驻汪伪政权的“外交代表”于1941年10月间表示，除在南京开设“大使馆”外，伪满洲国还要在北京开设“大使馆”，在天津和济南开设“领事馆”。
1941年12月4日，伪北京市警察局局长余晋和发布训令，表示按照伪华北政务委员会的命令，准许在北京开设伪满洲国“大使馆”。而这时距珍珠港事件爆发只有几天时间了。12月7日，日军偷袭珍珠港，12月8日，日军就控制了北京使馆区。位于东交民巷的上海银行驻平（北京当时称做北平）办事处在给总部的电报中详细描述了日军进占使馆区的情况。电报说：12月8日“日方军部即对英美两使馆及其系统团体学校等执行接收。敝处因毗邻东交民巷，首当特别防卫界要冲，交通完全隔绝”。日军进占使馆区之后，又完全掌握了管理使馆界事务公署。在1942年4月22日公署发出的一份公函中可以看到，一个名叫藤井又一的日本人担任了公署署长。公署原来的英文印鉴也改成了日文的印鉴。
所谓“交还租界”和“撤废治外法权”
1943年，日本东条英机内阁开始实行所谓的“对华新政策”，其中包括所谓“交还租界”、“撤废治外法权”等内容，企图以此来掩盖沦陷区的殖民地本质。
1943年1月9日，汪伪政权向英、美“宣战”，同一天，日、汪还签订了《关于交还租界及撤废治外法权之协定》。《协定》第五条规定：“日本国政府应承认中华民国迅速收回北京公使馆区域行政。”
同年3月22日，日本又与汪伪政权在南京签订了《关于收回北京使馆界之实施细目》。
《细目》规定日本“承认中华民国于本年3月30日收回使馆界行政权”。就在3月30日当天，伪北京市市长刘玉书照会日本政府，表示对日本政府的行动“至为感佩”。北京使馆区还有一些空余土地被称为“隙地”，刘玉书在照会中表示，将依据日本与汪伪政权达成的协议，按照符合日本利益的方式来使用这些“隙地”。
当天，伪北京市政府还制定了《北京使馆区隙地使用方法》，其中第一条就是“为纪念中国参战及大东亚建设，与德国方面交涉，利用旧奥国兵营旧址东北一角，建设纪念碑，使之为本隙地之中心”。这个办法还规定划出一块土地由伪北京市公署使用，而“实际上则充为日本军使用，日本军以外人员，暂时使用时，应联络日本军后，由市公署许可之”。
办法还规定，从前门至崇文门的城墙“暂由日本军使用”。这表明，北京使馆区实际上被日本*队军**所控制，汪伪政权下属的北京地方当局甚至要在使馆区为日本的侵略战争修建纪念碑，傀儡政权的卑劣本质可见一斑。
更令人不能容忍的是，伪北京市教育局甚至要求北京的中学生到使馆区去参加种植花木的活动，美其名曰“勤劳奉公”。1944年7月，伪北京市教育局在训令中表示“吾国自参战以来，迭蒙盟邦协助，各地租界次第返还，本市东交民巷之使馆界亦早收回。兹为垂久纪念起见，爰于旧使馆界四周辟为花园。……查勤劳奉公为学生之天职，暑假期间藉之锻炼体格，更富有意义”。训令明确规定了从7月12日至27日，每天到使馆区参加劳动的学校名称和学生人数。在此期间，有27所中学的2100名中学生到使馆区进行所谓的“勤劳奉公”，使馆区完全成为傀儡政权对人民进行奴化教育的场所。
收回使馆区
抗日战争后期，中国参加世界反法西斯同盟，国际地位有了显著提高。
1943年1月，重庆国民政府与美国和英国签订了关于取消外国在华治外法权及收回租界和使馆区的新约。以中美新约为例，条约规定：“美利坚合众国政府愿协助中华民国政府与其他有关政府成立必要之协定，将北平使馆界之行政与管理，连同使馆界之一切官有资产与官有义务移交于中华民国政府，并相互了解，中华民国政府于接收使馆界行政与管理时，应厘定办法，担任并履行使馆界之官有义务及债务，并承认及保护该界内之一切合法权利。”条约同时规定：“在北平使馆界内已划与美利坚合众国政府之土地，其上建有属于美利坚合众国政府之房屋，中华民国政府允许美利坚合众国政府为公务上之目的有继续使用之权。”
抗战结束后，1945年11月24日，国民*党**政府行政院公布了《接收租界及北平使馆界办法》。12月14日，北平市政府以训令的方式向市属各机关转发了这一办法。
该办法的主要内容是：主管机关接收各租界或北平使馆界时，应将公有资产区分为三类：一，原为租界或北平使馆界为公有者；二，原为同盟国或中立国之政府所有者；三，原为敌国政府所有者。对于第一类资产，应点明清册，对照物品之数量及其状况先行接管。其债权债务关系留待清理委员会清理。对于第二类资产，应予证明属实后准其继续保有。对于第三类资产，应由主管市政府接管，缮造清册，呈报行政院核办。凡属于敌国使馆之财产，应由外交部派员会同市政府接收。办法还指出：各租界及北平使馆界内之私有资产其为敌国人民所有者，应作为第三类资产处理。办法还特别规定：北平使馆界内同盟国原有之使馆土地及房屋应按中美中英等新约规定，准其继续使用，由各邦国政府派员接收。这表明，对于北京使馆区国民*党**政府所能接收到的资产是第一类和第三类，即官有资产和敌国政府的资产。
办法还规定每一租界或北平使馆界接收完毕后，由政府组织一清理委员会，审查并确定各块租界及北平使馆界内应行移转于中国政府之官有资产及官有义务债务，并厘定关于担任并履行此项官有义务及债务之办法，呈候行政院核准施行。
接收工作矛盾丛生
根据这一办法的规定，国民*党**政府行政院同时在11月24日公布了《租界及使馆界官有资产与官有义务债务清理委员会组织规程》。
12月14日，北平市政府也转发了该组织规程。其主要内容是：“各清理委员会的职责包括：1，审查并确定各租界及使馆界内应行移转于中国政府之官有资产与官有义务与债务；2，协助接收机关接收租界、使馆界内之官有资产；3，拟定如何担任并履行官有义务债务之具体办法，呈请行政院核准施行。各清理委员会各设主任委员一人，综理会务，由当地市长担任。各清理委员会设委员五人至七人。由行政院指派法律专家及熟悉租界使馆界之人员充任之。
1946年7月，北平使馆界官有资产及官有债务义务清理委员会正式成立，设在西班牙使馆原址。由市长熊斌（后为何思源）任主任委员，委员七人，分别是市政府秘书长杨宣城（后为邓继禹）、法律顾问黄觉非、参事胡寄窗、外事处长唐悦良（后为左明彻）、地政局长张道纯、警察局长陈焯（后为汤永咸）及外交部平津区特别员季晋泽。
这样，国民*党**政府接收北京使馆区的法律和组织方面的准备工作已经就绪，接收工作应以北平市政府为主导。然而现实的接收工作却矛盾丛生。首先，北京使馆区可供接收的资产已经所剩无几。
使馆区内各国房产共157所，每所房屋的房间从10间到800间不等。英、美、法、苏、比、荷、瑞士等国驻华外交机构已自动复原，在各国使馆原址设立使馆驻平办事处或领事馆。而敌国公私资产大部分已经被河北平津地区敌伪产业处理局接收，委托中央信托局保管运用，有的已出售、出租。
美国兵营住满了帮助国民*党**政府的美军士兵。这就使得北平市政府能够收回的资产非常有限，而清理委员会的查看土地、丈量房屋等清理工作也很难开展。其次，就是发生了北平市政府与河北平津地区敌伪产业处理局的管辖权之争。使馆区的敌国公私财产的大部分已经被河北平津地区敌伪产业处理局抢先接收，有的为外交部、财政部、交通部接收。而根据《接收租界及北平使馆界办法》的规定，北平市使馆区的敌国公私资产应由北平市政府接收，而敌伪产业处理局不肯把已经到手的财产再交出去，双方争执不下。而行政院最终的指示是“处理局未了各案仍应由该局继续处理，以免纷争。惟属于敌国使领馆之财产，可仍由市政府会同外交部派员接收”。这样一来，北平市政府所能接收到的财产就更少了。
主要做了三个方面的工作
自清理委员会成立到1947年12月清理工作基本结束，北平市政府各部门及清理委员会主要做了以下三个方面的工作：首先，确定了到底什么是北平使馆区的官有资产、官有义务和债务。官有资产是指管理使馆界事务公署所有及保管的一切资产，包括动产、不动产、流动资产、设备及使馆界广场，这些资产都进行绘图和清点造册的工作。官有义务是指管理使馆界事务公署所行使的公共职务，包括治安、消防、卫生和公务四项。这些义务现在已经由中国政府履行，以后应继续由中国政府履行。官有债务是指管理使馆界事务公署所欠的债务。由此可见，所谓使馆界的官有资产、官有义务和债务都与管理使馆界事务公署有关。其次，北平市政府各部门开始恢复使馆区的市政工程建设，收回使馆区的公用设施。1946年12月至次年7月，北平市工务局制定了整修使馆区道路的计划，并对使馆区内的树木、桥梁、水井等进行了统一的接收，还提出了使馆区的改建计划。1947年6月至7月，北平市卫生局也接收了使馆区的公共厕所，并制定了整修启用计划。第三，有限度地清理使馆区内西方列强留下的有辱中国国体的痕迹。在英国使馆围墙的东北角墙壁上，有义和团运动时期留下的枪弹损坏痕迹30余处，英国使馆在其上用蓝油漆写了“Last We Forgot”（永志不忘）的字样，而且字迹清晰，清理委员会员认为“有碍新好”，通知英国使馆予以清除。另外，在德国使馆院内有遗留下来的铜炮两门，清理委员会通知工务局将这些铜炮转移到位于故宫午门的历史博物馆。工务局于1948年5月搬移完成。但是，这种清除工作也不彻底。在英国使馆门前有两座石碑，分别记载了义和团攻打英国使馆的日期和在义和团运动中死亡的英国人的姓名。清理委员会认为石碑上只有日期和人名，并无其他文字，因此允许英国使馆将石碑移至馆内保存。在意大利兵营和德国使馆也各有石碑两座，意大利兵营的两座石碑记载的是在义和团运动时期和第一次世界大战期间阵亡士兵的姓名。德国使馆的两座石碑均记载的是在义和团运动中德国人死亡的日期和时间。清理委员会及北平市工务局认为“碑文纯系为纪念性质，并无轻侮我国文字”，“尚无碍及国体字句”，于是，意大利兵营的石碑被移至使馆内保存，德国使馆石碑仍置原处。
新中国彻底完成了历史责任
除此之外，当时北平市政府工务局还提出了如何使用使馆区四周隙地的计划。根据1947年5月31日工务局拟订的计划，使馆区东面空地改建为体育场，北面和西面空地辟为林荫大道。
这些规划是美好的，然而国民*党**政府挑起内战，在内战中连连败绩，彻底收回改造使馆区的历史责任显然已经不能由国民*党**政府来完成了。
1949年1月31日，北平和平解放。
1950年1月，北京市军事管制委员会收回了美国、法国和荷兰兵营的地产权，征用兵营及其他建筑。
后来，一些与新中国建立正常外交关系的国家，继续在东交民巷使馆区保留或建立使馆。从1959年开始，按照中国政府的安排，东交民巷的各国使馆先后陆续迁往建国门外的新使馆区。东交民巷作为使馆区的历史至此结束。
北京使馆区在民国时期的不同境况，从根本上体现的是中国在1911至1949年期间的兴衰荣辱和国际地位的变化。不论是北京政府还是南京国民政府，乃至抗战时期的傀儡政权，它们的对外政策在北京使馆区都有所体现。所以说，民国时期的北京使馆区，浓缩性地体现了一部民国外交史。
（全文完）
东交民巷使馆区民国时期地图
作者：外交学院外交学与外事管理系讲师李潜