2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》对于规范全国环境保护行政处罚工作发挥了积极作用。随着经济社会发展，环境法治建设不断推进，新的环保法和大气法相继实施，法律赋予了环保部门更多执法权；同时环保领域正面临着体制和机制的重大变革，行政处罚工作呈现出更加复杂的局面，出现了执法难、法律适用难的情况，本文归纳了9大难题并针对性地提出三方面建议。
■ 难题
1数个违法行为如何立案
一次执法检查往往发现数个环境违法行为，有时甚至多达五六个，对此应当分别立案还是一次立案。根据有关理解，可分别立案予以处理，但存在行政效能低下、扰民的情况，且有些处理措施出现重复，合理性上存在问题。
2数个违法行为如何并罚
如果数个违法行为一次立案，一份处罚决定书中的数个违法行为，如何量罚，环境保护领域并无相关规定。目前只有公安、卫生、安监等部门规章有相应规定。实践中，因数违并罚如何量罚不明确导致各地环保部门适用法律五花八门，不同的复议机关和法院对此也有不同理解，有些处罚决定甚至被撤销。
3多种措施如何统筹适用
根据新环保法，对一种违法行为，最多可能需要适用到9种处理和处罚措施。例如，查封或扣押、责令改正违法行为、限制生产、停产整治、责令停止生产或使用、停业或关闭、罚款、按日计罚、行政拘留等。加之不少地方性法规规章还赋予了一些处理措施，如浙江省《水污染防治条例》为确保当事人落实责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定，赋予了县级政府可以采取断电断水措施。
因此，何种违法情形需全部适用上述处理措施，何种情形需部分适用，用与不用的裁量空间过大，其公平性远超当前对罚款数额的规范裁量。
4超总量排放难以处罚
根据《计量法》规定，对部门和企业、事业单位使用的用于环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具实行强制检定。由于当前在线监控等设施未经法定检定，即使排污单位的年度排放总量核算出来了，合法性上也存在问题。虽然按规定可以对超过日最高允许排放总量指标的行为进行处理，但实践中难以确定此项指标。
因此，自2008年6月1日起施行的《水污染防治法》明确超总量排放应当予以处罚以来，浙江省环保部门至今未实施过此类处罚案件，不仅法律的威慑性难以发挥，环保部门也被置于监管不到位的境地。
5违反排污许可制度行为难以处罚
由于排污许可制度一直未有专门的法规作出细化，在各级环保部门发放排污许可证缺乏法定依据、未全面发放的情况下，要根据相关法律法规对此类违法行为作出处罚，存在前提不足、不充分的情况。虽然浙江省有政府规章作出相应规定，但效力层次较低。至今，鲜有对违反排污许可制度的行为实施处罚，不仅法律的权威被质疑，同时，环保部门存在不依法履责的情况。
6监察人员需有采样资格加大执法难度
根据《关于环境监察人员采样资格问题的复函》（环函〔2014〕75号）规定，环境执法人员需取得采样资格才能进行现场取样。目前，很多执法人员并未取得采样资格，导致现场执法时必须配备相应资质的环境监测人员，而环境监测人员存在人员普遍不足、不能随叫随到等问题，执法难度进一步增大，一旦引发争议，就处于败诉的境地。
7第三方运维中违法行为责任主体不明
近几年来，排污单位委托第三方运维逐渐普遍，国家也在大力提倡，特别在环境法治越来越严密的情况下，不少排污单位为了避免或减少责任追究纷纷转向委托第三方进行运维。然而，每当出现环境违法行为时，排污单位往往将责任推给第三方，第三方为了保全排污单位的声誉也愿意受过。且有些情况下，第三方确实存在过错，认定责任主体存在困难。
8租赁中发生违法行为责任认定不明
当前因租赁中发生的环境违法行为较多，且租赁生产经营的情况较为复杂，有的出租了场地及生产设施（包括经环评审批和验收或未经环评审批、验收两种情况）、有的出租的是空白场地、有的双方对环境违法行为责任承担有合同约定、有的承租方经过工商注册登记等，因情况复杂，依据欠缺，责任主体也难以认定。
9社会机构开展监督性监测是否合法
监测服务社会化是必然的发展趋势。当前，环保部门面临着体制和机制改革。如浙江省去年以来开展了环境保护领域综合执法改革，不少环保处罚及相关检查、行政强制权划转至综合执法局，综合执法局开展环境执法需要有效的监测数据，再由环保部门所属监测机构提供监测服务，无暇应付，因此应当由社会监测机构来实施。环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发〔2015〕20号）也明确鼓励有序放开公益性、监督性监测领域。但由于当前社会监测机构开展的监督性监测是否有效尚不明确，影响了环保体制改革进程。
□ 建议
建议1
修订《环境行政处罚办法》
对一次检查发现的数个违法行为如何立案、如何量罚、各项行政管理措施如何统筹运用等作出明确规定，同时，对一些不符合新《行政诉讼法》等规定的条款予以修订，防止出现不同省、不同市、不同县对同一违法行为不同量罚的现象。
对一次检查发现数个违法行为立案问题，从便民、提高工作效能及合理性角度考虑，建议一次立案。对数个违法行为并罚问题，在一份处罚决定书中对各种违法行为分别表述，分别量罚，对同种类的处理措施，如责令停止生产或使用、吊销许可证、责令停业、关闭等采取吸收原则；对不同数额的罚款，采取限制加重原则，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定；对不同罚种的处罚，如既有责令停止违法行为，又有罚款及没收违法所得，并科处罚。
对多种行政处理措施如何统筹适用问题，因情况过于复杂，建议出台细致的指导意见，也可用案例进行指导。
建议 2
加强配套制度建设
对实践中难以实施处罚的事项，建议加快工作进程，细化操作规程，确保法律的严肃性。
对超总量排放实施处罚问题，建议首先解决证据取得的合法性问题，对用于环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具实行强制检定。新修订的《大气污染防治法》已实施，此项工作尤为迫切。其次，细化各种超总量排放的情形，配套相应处理细则。对违反排污许可实施处罚问题，建议尽快出台相应法规，全面推进排污许可证发放工作，确保执法的前提条件成立。
对于要求环境执法人员取得采样资格问题，法律赋予了环境执法人员现场检查权，也理所当然具有现场取样权，除了特殊的采样项目，只要将规范采样作为取得执法证件之前必学必考项目，就可以解决这一问题，建议废止相关文件。
建议3
大胆改革实践
对于新形势下出现的执法难题，要解放思想，加大改革举措，完善配套制度。因第三方运维出现违法行为责任主体不明问题，因企业事业单位及其他生产经营者作为污染物放排放单位，应当对排污行为负责；至于排污单位与第三方的责任，建议 排污单位根据合同约定追究其违约责任。确立此处理原则后，不仅能强化排污单位的环境责任，也有利于简化环保部门执法，避免被第三方运维单位牵着鼻子走。
因租赁中发生违法行为如何处理问题，对出租方场地及生产、治污设施等经过环评审批和验收的，承租方纯粹租用了其设施进行生产经营，应当追究出租方的法律责任。对出租空白场地的，承租方自行增加了设施设备等予以生产，未经环评审批或验收，或是有其他环境违法行为的，不管其是否进行工商注册登记，应当追究承租方的责任。
对社会监测机构开展监督性监测问题，新环保法明确了监测机构对监测数据真实性和准确性负责，对此，应大胆探索，向社会化监测机构放开环境执法领域的监测事项，其出具的数据应当有效；同时，加强配套制度建设，尽快出台《环境监测条例》，明确社会监测机构的权利义务，加强监管，促使其规范监测。
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-《中国环境报》-2016-7-13
十还有环保法律法规在修订中相互冲突、操作性不强的问题
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环保、环评法律知识
1. 什么是环境？ 指围绕人的全部空间以及其中一切可以影响人的生活与发展的各种天然与人工改造过的自然要素的总称。
2. 什么是环境问题？ 指由于人类活动作用于我们周围的环境所引起的“公害”问题，是一个世界性的社会问题。
3. 什么是环境容量？ 指在不影响环境的正常功能或用途的情况下，承受污染物的最大允许量或能力。或者说是指在维持生态平衡和不超过人体健康阀值的情况下环境所能承受的污染物的总量。
4. 什么叫环境污染？ 介入环境中的污染物，超过了环境容量，使环境丧失了自净能力，污染物在环境中积聚。生态平衡遭到破坏，导致环境特征的改变或对原有用途产生一定的不良影响，从而直接地或间接地对人体健康或生产、生活活动产生一定危害或影响的现象，就叫环境污染。
5. 什么是环境污染源？ 凡是产生物理的 （声、光、热、振动、辐射、噪声等）、 化学的 （有机物、无机物）、 生物的 （霉菌、病菌、寄生虫及卵等） 有毒有害物质或因素的设备、装置、场所等，都称作污染源。
6. 什么是环境保护？ 就是利用现代环境科学的理论和方法，在利用自然资源的同时，深入地认识和掌握环境污染和破坏的根源与危害，有计划地保护环境，预防环境质量的恶化，控制环境污染，促进人类与环境协调发展，不断地提高人类的环境质量和生活环境，造福人民，贻惠于子孙后代。
7. 环境保护的目的是什么？ 一是合理利用自然资源，保护自然资源。二是保障人类健康，防止生态破坏。
8. 什么叫生态平衡？ 自然界中每一个生态系统，总是不断地进行着物质循坏和能量交换，在一定的时间和条件下，物质和能量的输出与输入处于暂时的、相对的稳定状态，就叫做生态平衡。
9. 什么叫自然资源？ 指作为劳动对象，进入社会中的那一部分能够被加工成生产资料和生活资料的自然环境。
10. 自然资源可分为哪三类？ 一、是不可更新的资源，如各种矿物石化燃料等它们需经过漫长的地质年代才能生成；二、是可更新的资源，如水、土壤、生物等，它们能在较短的时间内再生产出来或循坏再现；三、是取之不竭的资源，如太阳能，风力等，它们被利用后，不会导致贮量上的减少和枯竭。
11. 什么叫环境管理？ 就是对人类损害环境质量的行为（或活动）施加影响。即通过行政、法律、经济、技术、宣传、教育等途径（或手段）来调经济发展与环境质量的关系，各方协同活动以求创造一个美观的令人愉快的，有利于经济发展和人体健康的一种环境所做的全社会的、自觉的和系统的努力。
12. 什么是环境保护法？ 是调整环境保护中各种社会关系的法律规范的总称。
13. 为什么要制订环境保护法？ 为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害 ,保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。
14. 中华人民共和国环境保护法第一章第六条规定： 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
15. 建设项目中防治污染的“三同时”是什么？ 防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
16. 违*中反**华人民共和国环境保护法 , 哪些行为之一的 , 环境保护行政主管部门可以根据不同情节给予警告或者处以罚款？
①拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的。②拒绝或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的。③不执行国家规定缴纳超标准排污费的。④引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的。⑤将产生严重污染的设备转移给没有污染防治能力的单位使用的。
17. 在什么情况下造成环境污染的 , 免予承担责任？ 完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的。
18. 环境保护工作的方针是什么？ 全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。
19. 中华人民共和国环境保护规定 , 造成重大环境污染事故 , 导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的应对什么人追究其什么责任？ 对直接责任人员依法追究刑事责任。
20. 对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位 , 除依照国家规定加收超标排污费外 , 可以根据所造成的危害后果 , 处以罚款 , 或者责令停业、关闭。其中罚款是由哪部门决定？责令停业、、关闭又是由哪部门决定？罚款由环境保护行政主管部门决定。 责令停业、关闭由作出限期治理决定的人民政府决定。
21. 未经环境保护行政主管部门同意 , 擅自拆除或者闲置防治污染的设施 , 污染物排放超过规定的排放标准的 , 应怎样处罚 ?由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。
22. 中华人民共和国环境保护法第三十一条规定： 因发生事故或其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位的居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。
23. 《国务院关于环境保护若干问题的决定》中对所有大、中、小型新建、扩建、改建和技术改造项目有哪些要求？ 要提高技术起点，采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，严禁采用国家明令禁止的设备和工艺。
24.《国务院关于环境保护若干问题的决定》中要求完善环境经济政策的原则是什么？ 污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复。