【实务问题】
指标调控政策下，买卖或租赁车牌，所签订的合同具有法律效力吗？
【结论综述】
根据《北京市小客车数量调控暂行规定》及其实施细则，北京市对于小客车实施数量调控和配额管理制度。实践中，买卖、出租车牌的，法院会认为其行为违反了调控政策，扰乱了车辆管理秩序，损害了社会公共利益，从而认定双方的协议无效。对于车牌、行驶证的返还请求，法院认为属于车辆管理部门职责，不属于法院受案范围，车辆管理部门有权依职责收缴车牌。
【司法裁判】
案例一：耿起友与孙继国合同纠纷二审民事判决书[北京市第三中级人民法院,（2016）京03民终3977号]
一审法院经审理查明：2011年7月5日，孙继国向耿启文转账64000元。2012年8月6日，耿起友作为甲方与乙方孙继国签订《协议书》，约定：由于乙方没有买卖汽车指标，所以购买甲方车辆户头，甲方自愿将自己的一辆松花江与户头卖给乙方使用；该车车牌号×××，随车手续有行驶证、车牌两副、机动车保险、附加费本、发票、甲方身份证原件，签订协议后一并随车交付给乙方，乙方可以终身使用……后孙继国将前述松花江车辆报废并注销。2015年5月18日，孙继国出资购买了大众牌小轿车并用耿起友的购车指标重新申领了×××的车牌号。现×××大众牌小轿车登记在耿起友名下，并一直由孙继国占有、使用。
一审庭审中，双方确认《协议书》约定的是号牌转让，车辆本身并无多少价值；耿起友认可耿启文与其是亲戚关系，但耿起友并未收到该64000元；关于使用费，耿起友称是自行估价，并未就此提交任何证据；孙继国称其目前无北京市小客车购车指标，无法办理北京市车牌。（一审）判决如下：一、耿起友与孙继国于二○一二年八月六日签订的《协议书》无效；二、驳回耿起友的其他诉讼请求。
本院认为：……当事人之间签署的合同损害社会公共利益的，应属无效。本案中，耿起友与孙继国通过《协议书》的形式转让车辆号牌的行为，扰乱了车辆管理秩序，损害了社会公共利益。原审法院认定耿起友与孙继国签订的《协议书》无效并无不当，本院予以维持。
合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。耿起友明知在北京市现行政策下孙继国无法将车辆过户，而约定车牌买卖并交付了身份证原件，其对于协议无效有主要过错，应承担相应的责任。对于耿起友要求返还×××号牌、行驶证的上诉请求，因双方之间转让车牌的行为扰乱了车辆管理秩序，损害了社会公共利益，应当由车辆管理部门依据相关规定依法作出处理，本院对其该项请求不予支持……本院判决如下：驳回上诉，维持原判。
案例二：陈生文与北京顺潮东恒泰旧机动车经纪有限公司确认合同无效纠纷二审民事判决书[北京市第三中级人民法院，（2019）京03民终2012号]
一审法院经审理认为，《北京市小客车数量调控暂行规定》系北京市人民政府为落实北京市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况于2010年12月23日公布并实施的。《北京市小客车数量调控暂行规定实施细则》规定，小客车配置指标按照公开、公平、公正原则，以摇号方式无偿分配；指标有效期为6个月，不得转让；小客车指标确认通知书仅限指标所有人使用，对于买卖、变相买卖、出租或出借小客车指标确认通知书的，由指标管理机构收回已取得的配置指标或者更新指标、三年内不受理该申请人提出的指标申请。本案中，双方签订的《带指标车转让协议》违反了上述规定，扰乱了北京市对于小客车配置指标调控管理的公共秩序，损害了社会公共利益，应属无效。关于陈生文主张顺潮东恒泰公司返还车牌号为×1大众牌小轿车的诉讼请求，因该牌照仍登记在陈生文名下，故不涉及返还。因陈生文确认车牌号为×1大众牌小轿车实际并非由其出资购买，陈生文不享有该车辆的所有权，故其要求返还车辆的诉讼请求，于法无据，不予支持……
综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、陈生文与北京顺潮东恒泰旧机动车经纪有限公司于二○一三年六月十日签订的《带指标车转让协议》无效；二、驳回陈生文的其他诉讼请求……
本院认为：……车牌号为×1大众牌小轿车并非由陈生文出资购买，陈生文主张返还该车辆，缺乏事实依据，不予采信。其余三辆涉案车辆并非由顺潮东恒泰公司控制使用，陈生文要求顺潮东恒泰公司返还，缺乏事实及法律依据，不予支持。陈生文另要求赔偿由此造成的损失20万元的请求，缺乏事实及法律依据，本院亦不予支持。根据相关政策法规，购车用车资格及机动车登记问题属于行政部门的相关行政管理事项，不属于民事案件的审理范围，故对于涉案车辆的购车指标使用和车辆登记问题，本院不予处理。综上所述，陈生文的上诉请求不能成立，应予驳回……
【法律规定】
《合同法》（1999年）
第五十二条：有下列情形之一的,合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《民法总则》（2017年）
第一百三十二条：民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。
第一百五十三条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
《北京市小客车数量调控暂行规定》（2010年）
第一条：为了落实本市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，制定本暂行规定。
第二条：本市实施小客车数量调控措施。小客车年度增长数量和配置比例由市交通行政主管部门会同市发展改革、公安交通、环境保护等相关行政主管部门，根据小客车需求状况和道路交通、环境承载能力合理确定，报市人民政府批准后向社会公布。
第三条：小客车配置指标按照公开、公平、公正的原则，以摇号方式无偿分配。市交通行政主管部门的指标调控管理机构负责具体工作。
《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则(2013年修订)
第三十一条：对于提供虚假信息、材料或者伪造、涂改小客车配置指标确认通知书、小客车更新指标确认通知书的，相关审核部门查实后应当向指标管理机构反馈，由指标管理机构取消该申请人的申请资格、收回已取得的配置指标或更新指标、三年内不受理该申请人提出的指标申请。
小客车指标确认通知书仅限指标所有人使用。对于买卖、变相买卖、出租或者出借小客车指标确认通知书的，由指标管理机构收回已取得的配置指标或者更新指标、三年内不受理该申请人提出的指标申请。
【分析建议】
在北京三中院2016年案例一中，孙某向耿某亲属转账6万余元，买到车辆后报废注销，并用耿某名义购买车辆并重新申领号牌。双方确认约定的是号牌转让，车辆本身并无多少价值。法院认为，根据北京市车辆指标调控规定，其签署的合同损害社会公共利益的，应属无效。
在北京市三中院2019年案例二中，法院认为，当事人签订的《带指标车转让协议》违反了《北京市小客车数量调控暂行规定》规定，扰乱了北京市对于小客车配置指标调控管理的公共秩序，损害了社会公共利益，应属无效。对于要求返还车牌的请求，因车牌登记在登记人名下，法院未支持。对于车辆所有权，法院根据动产物权权属认定的规则，认定并非车牌登记人购买，其不享有车辆所有权。对于涉案车辆的购车指标使用和车辆登记问题，属于行政机关职责，不属于法院受案范围。
从上述两个案例一以贯之的裁判思路看，《北京市小客车数量调控暂行规定》作为地方政府规定，并不属于法律、行政法规的强制性规定，因此，买卖或租赁车牌不因违反法律的强制性规定而无效，但北京当地司法机关"另辟蹊径"，采取未被社会公共利益的裁判思路，认为小客车指标调控关系到北京当地的交通、环保等社会公共利益，因此买卖车牌，扰乱了车辆管理秩序、损害了社会公共利益。至于买卖车牌是否损害了社会公共利益，当然是"仁者见仁、智者见智"了。
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