论海上交通安全法的适用范围
On the Application Scope of the Maritime Traffic Safety Law
[摘要] 本文运用国际法法理，结合海上交通安全法第2条的具体内容，根据海洋法公约和相关国内法进行分析，指出现行海安法在空间效力、对人效力和对事效力等方面存在的问题和不足，进而提出了修改第2条以重构海安法适用范围的建议，并阐释和论证了建议文本的必要性和合理性。
[关键词] 海上交通安全法；
适用范围；海安法修改；内海；管辖水域
[中图分类号] [文献标识码] A [文章编号] 2095-4263(2016)01- 《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称“海安法”）第2条规定：“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。”该条规定确立了海安法的空间效力、对人效力和对事效力。然而，自1984年1月1日海安法生效至今，经过30余年，该条款中的一些概念已经有了新的内涵，导致了该条规定与我国在此之后缔结的国际公约不一致，与新出台的相关法律不呼应的问题。又鉴于法的效力范围决定了法律的效力边界，界定不合理可能会造成效力真空，影响法律地顺利实施。因此，有必要对该条款的修改进行研究，从而重构海安法的适用范围。
一、海安法的空间效力
（一）海洋管辖权的依据和范围国家管辖权指国家以立法、行政或司法行为影响人员、财产及事件，创设、改变或终止其法律关系的权力。它来源于国家主权并具体体现了国家主权。国家管辖权随着人类生产力水平的发展呈不断扩大的趋势，尤其是沿海国的管辖权行使范围已经突破了传统的领域，扩张至领海以外的海域，国家海洋管辖权的概念便应运而生。国家海洋管辖权是国家管辖权在海洋上的具体体现，当然也是国家主权的一部分，它决定了国家对在海洋上的行为和事件加以调整的权利的范围。《联合国海洋法公约》（以下称“海洋法公约”），被认为是迄今为止最全面完整的海洋法法典，为建设和稳定国际海洋秩序提供了有效保证，其对海洋各区域的划界和权利内容做出了明确的规定，为各国海洋管辖权的划分提供了国际法依据。按照其规定，根据海域的不同，可以把国家海洋管辖权分为对内海、港口的管辖权，对领海的管辖权，对毗连区权的管辖权，对专属经济区的管辖权，对大陆架的管辖权以及在公海上对相关船舶的管辖权等方面。依据海洋法公约的规定，我国颁布了包括1992年领海及毗连区法和1998年专属经济区和大陆架法在内的国内法，宣布和确立了我国对领海、毗连区、专属经济区和大陆架等海域的主权或管辖权，并健全了各个海域的相关法律制度。上述国内法，在履行了公约义务的同时，也为确定和维护我国在各不同海域的权益提供了法律依据。
（二）海安法在空间效力上存在的问题概括来说，内海、港口和领海属于国家主权的范畴；而对毗连区、专属经济区和大陆架，国家虽然没有主权，但拥有不同程度的管辖权。所以，可将这些区域统称为国家的“管辖海域”。而对于公海本身，国家没有管辖权，即公海不是国家的管辖海域。但对公海上有关的船舶、人、物或事件，国家可以基于国际法中其他管辖规则和相关连接点进行管辖，其中最主要是船旗国管辖和普遍性管辖两种。同时，根据国际习惯法和国际公约的规定，对某些违法行为，国家还承担某种防止、惩罚及管辖合作的义务。需要强调的是，军舰、*用军**飞机和经授权的政府公务船舶或飞机，在公海代表国家行使上述管辖权，行使的主要措施是登临权和紧追权。海洋管辖权的范围决定了海安法的地域范围。可是，海安法关于空间效力的规定却显得笼统、不够清晰，甚至有漏洞。具体说来：
1.用“沿海水域”这样一个更像地理概念的词汇来确定该法适用的地域范围，不符合相关条约和国内法，也不够准确。
2.在解释“沿海水域”时，海安法第50条只说它是指我国“沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域”，没有清楚地阐述我国管辖海域的具体范围还包括毗连区、专属经济区和大陆架等区域。3.对公海上的诸如船旗国管辖、普遍管辖、登临权以及紧追权等问题，海安法第2条并未提及。比如，基于船旗国管辖的基本原理，对在公海上航行的悬挂我国*旗国**的船舶，我国海事执法部门有权采取措施对船舶适航等方面进行检查，如果发生碰撞或其他因船舶航行导致事故发生的时候，我国海事执法部门有调查权。对于违反规定，不履行相互救助的义务的船舶，我国海事执法部门有权对其进行调查和处罚。又如，根据海洋法公约，对我国海上安全造成重大威胁并逃逸至公海的外国船舶，我国可以行使紧追权。海安法的适用范围对此缺位，实际上导致了公海成为海安法无法触及的地方，也不利于增强我国海洋执法能力。总而言之，这些不足造成的后果是，模糊或者缩小了海安法适用的空间范围，究其实质则是模糊或缩小了我国的海洋立法管辖权，而海洋立法管辖权的模糊或缩小必然会导致我国海洋执法管辖权的不张。究其原因，不难看出，海洋法公约于1982年12月10日在第三次联合国海洋法会议最后会议上通过，1994年生效。1996年5月15日，我国决定批准该公约。而海安法早在海洋法公约对我国生效10余年前即已实施，相关的国内法也都是在海安法实施10多年之后才相继出台的。简而言之，时代的发展造成了法律的落后。
二、海安法对人和对事效力海安法是国家海洋管辖权在海上交通安全方面的具体化，正如该法第1条所言，其目的是“保障船舶、设施和人命财产的安全”。因此，其对影响海上交通安全的所有主体和所有行为应均有约束力。
具体说来：
（一）海安法第2条规定的“航行”和“停泊”，即属于海上交通行为。海上交通安全是海上交通行为的安全，也是海上交通行为主体的安全，因此，海上交通行为和从事海上交通行为的主体均应被纳入到海安法的适用范围。
（二）海安法第2条规定了“作业”，据第50条对之进行的解释，它是指“在沿海水域调查、勘探、开采、测量、建筑、疏浚、*破爆**、救助、打捞、拖带、捕捞、养殖、装卸、科学试验和其他水上水下施工”。尽管该解释的语法还需要推敲，比如“其他水上水下施工”中的“其他”二字就显得多余，因为前面列举的14项大都不是施工行为；但该解释所涵盖的作业行为的范围还是较为可取的。上述行为都事关海上交通安全，因此上述行为和从事上述行为的主体，也应被纳入到海安法的适用范围。
（三）尽管前面两点所提及的主体和行为已被现行海安法纳入到适用范围，但问题在于，影响海上交通安全的主体和行为并不仅如此。例如，施工单位进行水下水上施工时，擅自扩大施工范围，无关船舶不知情进入作业区可能造成损害。很显然，施工单位的这种活动影响了海上交通安全。可是，从海安法第2条的规定中，却无法找到对施工单位适用的依据。虽然海安法第20条规定，“施工单位不得擅自扩大安全作业区的范围”，可是施工单位违反此规定要承担怎样的责任海安法并未提及。因此，第20条的规定也就成了无源之水，后果便是不了了之了。面临相同问题的还有海上沉没物、漂浮物的所有人和经营人。海安法第40条规定：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。”但从第2条中很难找到海安法可以对沉没物、漂浮物的所有人和经营人适用的依据。从以上分析中可以看出，海安法关于对人和对事效力的规定主要有两点不足：
（一）规定的对人效力范围有缺陷。第2条中对“单位”一词并未提及，只规定了“人员”。两者是截然不同的概念，人员不可能包括“单位”。
（二）规定的对事效力范围不全面，仅规定了适用海上航行、停泊和作业，并未把影响海上交通安全的其他行为纳入其中。同时，正是由于存在上述不足，导致了后续条文与第2条衔接困难，从而影响了整部法律的体系性。
三、海安法适用范围之重构
（一）重构之考量由于存在以上问题和不足，因此有必要对海安法第2条进行修改，以便重新构建海安法的适用范围。
在此过程中，需要考虑以下几点：
1.海洋法公约和相关国内法已经明确了我国海洋管辖权的范围，此即确定了海安法适用的空间范围，修改第2条时必须考虑与海洋法公约和相关国内法的衔接问题。
2.影响海上交通安全的主体和行为确定了海安法的对人和对事的效力范围，修改第2条时必须考虑要与海上交通安全法的自身特点相结合，进而明确的对人和对事的效力范围才能符合实际。
3.海安法实施30多年来，我国法治事业取得了重大进步，与“海洋”、“交通”和“安全”相关的法律法规不断出现，如海域适用管理法、海洋环境保护法、内河交通安全管理条例、道路交通安全法、民用航空法和安全生产法等，修改第2条时要协调与其他相临近法律法规的关系，避免出现新的冲突，同时要考虑吸收借鉴其他法律法规的立法经验，以提高新海安法的立法水平。
4.海安法实施30余年未作修改，从另一方面也反映出该法具有较强的稳定性，因此，修改第2条时对于该法原有的合理的成分、内容和立法方法，应予以继承。
5.30余年来，我国海事执法部门积累了很多相关的经验和教训，这些对第2条的修改也大有益处。
（二）修改的文本建议及其说明基于前述考量，兹提出修改海安法第2条的建议文本，供有关部门参考：“第二条 本法适用于中华人民共和国内海、港口、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。在中华人民共和国管辖海域从事航行、停泊和作业等活动的一切船舶、设施、单位和个人，以及从事其他影响海上交通安全活动的任何单位和个人，都必须遵守本法。在中华人民共和国管辖海域以外，从事航行、停泊和作业等活动的中国籍船舶、设施、单位和个人以及从事影响中华人民共和国管辖海域交通安全活动的外国籍船舶、设施、单位和个人，也适用本法。”对此，需要说明如下：
1.以“三款”代替“一款”。较之海安法第2条原文仅一款一句话，建议文本由三款组成。这种做法一方面是因为该问题本身较为复杂，一句话无法准确表达；另一方面则是借鉴了海上环境保护法的经验，该法第2条即采用3款规定来界定适用范围。这三款规定各司其事：第1款规定海安法的空间范围，第2款规定海安法对人和对事的效力范围，第3款则作为补充，规定了海安法在我国管辖海域以外的适用问题。三款规定共同构成第2条，合力完成了对海安法效力范围的界定。
2.以“内海”代替“内水”。在国际法领域，一般认为领水是国家主权管辖下的全部水域，包括内水和领海。而内水包括国家领陆内的水域和沿海岸的内海。如“境内的河流、港口、湖泊、运河、内海、内海湾、历史性海湾和内海峡等”都属内水范畴。也有学者主张，内水的概念具有广、狭两种含义。狭义上的内水仅指领海基线所包围的向海岸的那部分海域，有时称内海，是海洋法上的概念。广义上的内水不仅包括海洋法上的内水，而且也包括陆地领土内的河流、湖泊和运河等。学界的通说和广义上关于内水的理解与海洋法公约实际上是一致的。海洋法公约第8条第1款规定:“领海基线向陆一面的水域构成国家内水的一部分”（waters on the landward side of the baseline of the territorial sea form part of the internal waters of the State）。之所以将这部分水域称之为“内水（internal waters）的一部分（part）”，就是因为内水的范围更广阔，它包括了内海。再结合海洋法公约关于领海基线的规定，可以进一步得出结论：直线基线以外的海域依次为领海、毗连区、专属经济区和公海；直线基线以内的水域均为内水，其中直线基线与正常基线之间的水域应称之为内海，正常基线以内这部分内水则是国家领陆内的水域，包括江河湖泊等。这样理解就不会混淆“内水”、内海和海洋之间的关系了。海洋法公约第5条又规定，“测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线，即退潮时海水离岸最远的那条线”，因此，在我国，将我国宣布的领海基线至低潮线之间的海域称为内海才更加符合国际法法理和海洋法公约的规定。这种观点也早有实务界人士撰文予以指出。我国的实践中也有先例。如1958年9月4日，《中国政府关于领海的声明》中就明确指出“在基线以内的水域，包括渤海湾、琼州海峡在内，都是中国的内海。”与之不同的是，我国海洋方面的几部重要法律存在着使用“内水”来指代内海的情况。海安法提及“内水”但并未予以解释，而其实际上指的就是内海。接下来的领海及毗连区法、海域使用管理法和海洋环境保护法，不知是否是受到了海安法的影响，几乎都是如此。更加糟糕的是，这几部法律关于“内水”的解释又莫衷一是，各有千秋。领海及毗连区法把“内水”称为水域，海域使用管理法和海洋环境保护法把“内水”称为海域；海域使用管理法规定的是“基线向陆地一侧至海岸线的海域”，海洋环境保护法则说是“基线向内陆一侧的所有海域”。因为海安法比其他几部海洋方面的法律出台时间都要早，它是造成该问题的“始作俑者”也不无可能，所以，“矫枉”也应自海安法开始。总之，以“内海”代替“内水”，这样不仅可以避免与学理抵牾，也可以避免不同法律对之解释的混乱，更可以避免在实践中出现“水”与“海”不分、内海与领海不分的问题。
3.以“管辖海域”代替“沿海水域”。如前所述，“沿海水域”这一概念不准确，既然海洋法公约和相关国内法已经明确了“管辖海域”的概念和范围，对之予以使用既可以完善海安法的空间范围，也有利于我国的海洋管辖权得以充分实施。
4.建议文本的第2款则专门解决现行海安法第2条在对人和对事效力的范围上规定得过于狭窄的问题。首先通过增加“单位和个人”，来完善海安法的对人效力。这样还可以把原文中的“人员”和“船舶、设施的所有人、经营人”都涵盖进来，不必对之再行提及。查阅海洋环境保护法第2条，海域使用管理法第3条，道路交通安全法第2条和安全生产法第2条，关于调整主体的范围都是采用“单位和个人”的表述。海安法在此问题上应与之呼应。其次，增加了对“从事其他影响海上交通安全活动的任何单位和个人”的适用。如此，不仅完善了海安法的对事范围，而且也可为海安法在后续条文中对相关主体的具体义务和责任进行规定奠定前提和基础。
5.新增“管辖水域以外”的内容。建议文本第3款涵盖了在公海等域外海域，对中国籍船舶、设施、单位和个人，对从事影响我国管辖海域交通安全活动的外国籍船舶、设施、单位和个人适用两种情况，这样就将公海等域外海域合理地纳入到海安法的触及范围，防止出现效力真空，从而使海安法的适用范围构建得较为全面完整。
[参考文献][1] 邵沙平.国际法［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.[2] 王铁崖.国际法［M］.北京：法律出版社，1995.[3] 钱迈.我国领海基线向陆一侧“内水”的涵义［J］.海洋学研究，2010，(2).
转自众合教育李曰龙老师