四川新闻网广安11月28日讯(陈炳坤)基层税务机关是税收征管和纳税服务的第一线，直接执行着国家经济法律、法规和政策，参与调控社会经济活动，长期与纳税人打交道，具有较大的执法风险。随着纳税人在税收经济活动中权益意识高涨，特别是国家不断加大依法治国力度以来，社会各界、纳税人对税务机关执法提出了更高的要求，税收执法风险更加凸显。虽然近年来各级税务机关致力于提高执法队伍素质，不断加强和规范执法行为，但执法水平和状况仍令人堪忧。本文拟结合一分局执法现状，浅谈基层税务机关加强执法规避执法风险的对策及建议。
一、税收执法风险概念及特征
（一）税收执法风险概念
所谓税收执法风险，是指具有税收执法资格的国家工作人员在执行税收法律、行政法规等所赋予的权力或者履行职责的过程中，有未按照或者未完全按照法律、行政法规要求的行为执法或履行职责，以致侵犯、损害了国家和纳税人的利益，给国家或者纳税人造成一定的物质的或者精神上的损失，以及应履行而未履行职责，所应当承担相关责任的潜在危险。
（二）税收执法风险特征
1.风险存在的客观性。在税务机关的执法过程及其执法人员的执法行为中，税收执法风险是始终存在的，这种风险是税务执法主体可以通过采取一定的方法和程序措施适当地减少和降低其危害程度，但无法彻底避免风险。
2.风险危害的具体性。税收执法风险既会对行政主体相对人产生不利后果，如使国家税收收入受损失、导致行政赔偿和损害纳税人财产等，又容易对执法主体造成恶劣影响，如造成税务机关的公信力下降、税务机关形象遭受损害等。这种不利影响是现实的、具体的。
3.风险主体的特定性。税务机关及其执法人员是执法风险的特定主体。税务机关执法人员以税务机关的名义在执法过程中违规执法，我们认为即是执法风险的主体。纳税人即行政相对人在在税收管理中的违法行为不属于执法风险主体。
4.风险危害的可控性。税收执法风险并不是完全无法防范和控制，采取一定的方法和有针对性的措施，可以最大限度的降低风险的发生概率。如税务人员依法履行职责，落实各项税收政策，就能极大地减少风险事故的出现，实现对风险的最佳防范。
二、税收执法风险的具体表现及原因
（一）具体表现
1.税源管理环节风险。税源管理是指对各税种税基的控管，是做好各项征管工作的基础。仅从当前一分局看，税源管理仍表现为粗放式管理。随着税收形势发展，以及“金三”上线新要求，一线管理人员的工作量不断加大。加之人员结构老龄化现象严重（三个管理所50岁以上占比40%），干部普遍疲于应付各项事务性工作，下户实地核查的时间相对减少，对纳税人的生产经营情况、税收实现情况及税收结构进行认真分析的时间随之减少，大多依靠纳税户自行申报来掌握一些基本信息，导致在税源管理上出现一定“空档”，甚至造成漏征漏管户存在，给税收执法留下一定风险隐患。
2.纳税申报环节风险。纳税申报是纳税人、扣缴义务人在发生法定纳税义务后，按照税法或税务机关相关行政法规所规定的内容，在申报期限内以书面形式向主管税务机关提交有关纳税事项及应缴税款的法律行为。这是纳税人必须履行的义务，也是税务部门重要的管理制度。此环节风险是纳税人在申报时按照税务机关或工作人员的意见或决定多申报或少申报税款，以及税务人员对纳税人逾期申报进行处罚时随意性较大，有的处罚力度过大、有的则免于处罚，基本上由税务人员说了算，容易产生执法尺度不统一的风险。
3.优惠政策执行环节。该环节可能存在由于纳税人受利益的驱使，想方设法去骗取税收优惠；抑或税务机关把关不严，有时只注重形式要件，而忽略实质要件，造成一些减免资料齐全，但实质不符，不该享受优惠的享受了优惠。税务行政审批制度改革后，原来的许多审批项目逐步取消、大量审批权力逐级下放，虽然方便了纳税人办理各种减免退税，但同时也导致基层执法人员审核审批风险加大。
4.自由裁量权行使环节。现有税收征管法律、法规、规章赋予了税务机关及其执法人员宽泛的自由裁量权。但在实际操作中，由于税收执法人员理解千差万别，个人素质和价值取向的不同会导致对法律规范的理解偏差，从而产生自由裁量权滥用的执法风险。
（二）产生原因
1.管理信息不对称。一是税务机关与纳税人之间信息不对称。以一分局为例，2016年底管理各类纳税人6341户，但一线税收管理员仅18人，人均管户350余户，远远超过全市其他地税机关。总体而言，目前基层税务机关的现状是：一线管理人员工作任务繁重，没有时间实地核查，对纳税人生产经营情况的了解主要依靠纳税人自主申报的纳税申报表、财务报表和相关资料，而对纳税人与税收相关的生产经营情况和财务运行情况缺乏动态的了解，导致部分管理流于形式，却要承担相应的核查责任。二是税务机关与其他职能部门之间信息不对称。目前，税务机关与工商、国土、建设、银行等部门的信息共享交换制度没与完全建立，彼此掌握的经营者信息封闭运行，不能及时有效相互对照印证。税务总局《国地税合作规范》出台以来，我局与相关国税部门多次召开联席会，商议一些合作事项，但很多合作事宜仍未落到实处。三是税务机关内部不同部门之间信息不对称。由于职能分工，征管查之间的信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效运转，影响了对涉税违法行为的打击力度，进而造成执法风险。
2.监督缺位。一是内部监督缺位。表现为：执法人员履行岗位职责所必须遵守的具体工作程序和标准不明确、不规范，税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互制约，税收执法权运行过程中管理不到位；在税务机关内部设立的执法监督部门与本部门其他单位有共同的利益，对出现的问题往往在追责时不予深究，甚至掩盖问题，使执法监督过程流于形式，很难起到应有的追责作用。二是纳税人监督力度不强。纳税人作为税收执法过程的主要参与者，对税收执法的监督有利于维护自身的合法权益。但在实际监督中面临很多困难。由于纳税人长期和税务机关打交道，总是寻求维持一种良好的关系，以期遇到困难时找税务人员“好办事”，或认为对税务人员的监督与自己无关，主动放弃监督权利。某些纳税人面对税务人员的违法行为或行政不作为时，害怕被打击报复或自己觉得维权困难，就不愿意充分地行使监督权利。
3.执法人员个人因素。一是缺乏足够的执法风险意识。首先表现在对风险认识不足。对在执法活动中容易出现的风险缺乏认识，准备也不充分，防范意识也相当薄弱。近年来随着税系统*党**风廉政建设的深入推进，税务人员的风险防控能力得到很大提高，但在思想意识方面仍然对风险缺乏必要的重视，容易导致工作中的大意和失误造成的执法后果被追究责任。其次，进行的教育培训主要侧重于税收业务及相关知识的学习，以风险为内容的培训较少，未能在全体干部中形成学风险、讲风险、防风险的氛围，自然抵御风险的能力就差。二是职业道德水平不高。在实际工作中，个别税务工作人员受社会不良思想的影响，世界观、人生观发生改变，价值观发生扭曲，致使自律意识降低，职业道德水平下降。为谋取私利，在明知道自身的执法行为违背法律法规的前提下，仍然滥用职权、违规执法；有的税务人员为获得经济利益，对纳税人的违法行为视而不见，产生不利后果，造成工作失误；还有的税务人员缺乏必要的服务意识，总是把自己放在管理者的地位，认为纳税人应该对绝对服从自己，工作态度蛮横，容易与纳税人发生矛盾。三是业务素质不强。税收工作随着外部经济、社会环境的不断变化而发展，对税务人员也提出了更新更高的要求。要适应各岗位的工作，税务人员不仅要掌握税收、会计知识，还需要对经济、法律、管理和信息技术有一定程度的了解，此外，还要具备协调、决策、分析、归纳和应急处理的能力。但当前税务人员尤其是基层税务人员安于现状，不能与时俱进、积极学习，提高自己各方面的能力，仅仅满足与把自身的岗位工作应付过去，造成了自身能力和知识结构越来越不适应税收工作发展，极容易产生执法错误，引发执法风险。
三、对策及建议
（一）着力提升干部队伍素质
1.增强风险意识。以干部职工深入学习风险知识、观看真实案例等手段使其树立法治理念，强化执法风险的警示教育，切实增强风险意识，使税务干部对执法风险的影响有充分认识。可以采取邀请司法部门有关法律专家对执法人员进行法律知识等方面培训的途径，使执法人员掌握容易出错的执法环节和需注意的法律因素，从而提高行政执法风险的识别能力，有效化解风险。
2.强化业务学习。不断深入学习现行税收法律法规和政策规定，增强干部自身业务能力和执法水平，规范执法行为，减少执法错误，避免出现违规执法等不良后果。针对税收执法中程序违法较为普遍的现象，有重点地进行法律知识尤其是《税收征管法》等程序法的培训，以尽快提高税收执法人员的业务知识水平，从而提高税收执法水平。
3.健全培训制度。逐步健全以专业知识为主要内容的系统培训制度，一方面增强执法经验交流。通过举办各类培训班、违法案例分析会、经验交流会等，运用模拟、案例研究、研讨会等手段，使执法人员增强自身识别风险的判断力和鉴别力。另一方面要提高对业务软件的操作水平。在实际工作中要确保“金税三期”等系统的操作准确，提高数据运行质量，做好数据的准确录入，为税收管理创造基础，避免因责任心不强造成的执法过错。
（二）完善风险管理考核评价体系
1.健全竞争机制。在用人上要坚决杜绝“任人唯亲”“论资排辈”等现象，建立优胜劣汰的竞争机制，切实做到能者上、平者让、庸者下，改革用人机制，坚决抛弃各种陈规陋习，不拘一格的选拔人才，激发干部队伍活力。鼓励职工踊跃参加各级组织的演讲、征文、体育、摄影等职工喜闻乐见的文化体育活动，丰富地税文化，增强干部职工的归属感。
2.完善奖惩机制。将经济利益与干部的工作业绩相结合，落实考核中的奖惩措施，找准奖励与惩罚的最佳结合点，彻底杜绝“干与不干一个样”“干多干少一个样”。对那些不安心工作、得过且过以及大错不犯、小错不断的干部，要按照公务员法的有关规定依法处理。对工作业绩突出、勤奋敬业的干部要大力进行表彰和奖励。
3.构建考评体系。细化考核目标，合理设置风险考核标准，使考核目标、考核对象、岗位职责等方面的要求明确，充分运用定量分析的方法科学设计风险管理考核指标体系，构建符合工作实际的绩效管理模式，增强绩效考核的针对性。要认真分析绩效考核过程中采集的相关信息和数据，针对较大风险岗位、关键环节和相关责任人进行全过程风险监控，制定应对的防范和整改措施，做到事前预警、事中监控、事后监督。
（三）强化税收执法监督机制
1.强化内部监督体系。在日常执法工作中，从定岗定责、设计工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，强化日常税收执法监督，理顺工作流程，明细执法工作环节，在各个部门、岗位和个人之间设立权力监督制约机制。定期开展执法检查，重点监督税收执法工作中的高风险环节，运用绩效管理，对执法差错进行提醒和扣分，定期对数据进行分析汇总，根据风险发生频率和影响程度作出科学、合理的评价。
2.完善外部监督体系。充分发挥社会团体、新闻媒体和社会大众的监督职责，完善税收法律关系中的第三方监督。利用税企QQ群、纳税服务热线、纳税人满意度调查等外部评价手段，拓展税收执法外部评议方式，推进执法质量和效率的不断改进提高。定期邀请纳税人开展税企座谈会、召开特邀监察员会议等方式，对税务干部的执法行为、服务质量、规定执行、廉洁自律等情况进行监督评议，促进各项权力公开、公正、规范、透明运行。
3.提升干部整体素质。一是要加大教育培训力度。打牢扎实的业务功底，切实提高依法行政的能力和政策水平。二是要加强*党**纪政纪培训和警示教育，增强干部自觉*制抵**腐败的“免疫力”。促使税务干部正确行使手中的权力。三是要与纪检监察、司法机关等部门构建共同防范网络，定期邀请他们宣讲*党**纪法规，针对性的开展干部违纪违法易发环节的宣传教育，全面提升税务干部的执法能力。
（四）提高全民税收法律意识
1.注重税法宣传的针对性。要改变以往简单的税收业务政策宣传，针对不同类型纳税人的不同心理，针对偷、欠、抗、骗税的违法实例，联系纳税人的切身利益，进行指导性和动员性宣传，要使其明白依法纳税的重要性和违法成本的高昂性。宣传要点面结合，既要充分利用报纸、电视台、宣传活动等媒介做好面上宣传，又要通过对纳税模范户的表彰以及对违法案件的曝光，对一些抗税钉子户，除依法进行税收处理外，仍要注重上门做好感化教育等一系列点上的宣传。
2.提高财政收支的透明度。建议市政府相关部门每年在对全市税源情况进行全面细致调研基础上，结合上年度财政数据，综合考虑经济发展、GDP增长水平等因素，制定科学合理的税收计划。建议每年在电视台、报纸等主流媒体公布财政收支情况报告，增强政府行政的透明度，让纳税人切实感受到自己缴纳的税款服务于社会，增强纳税人依法纳税的自觉性。同时，政府要进一步合理使用财政资金，提高资金使用的科学性，要进一步加强对政府公共投资建设项目的审计力度，将有限的资金用在刀刃上。
3.增强部门合作的聚合力。加强政府部门合作，有利于改变税务机关单兵作战的局面。政府应进一步明确各涉税部门（工商、国土、建设、公安等）各自应承担的涉税职责，建立各级税务机关领导各部门领导具体协调解决部门合作中问题的协调联动机制，制定相应制度，做到涉税部门既各司其职，又通力合作。例如与银行联网可以通过银行账号资金往来的变动及时发现可能隐匿的涉税收入，对于涉嫌犯罪的情况可以提请公安提前介入，公安、税务两部门协同办案，既可以保证执法过程的连续性，又能够保证执法效果，最大程度挽回涉税损失。
4.彰显税法执行的权威性。税法执行的权威性是提高纳税人纳税意识的法律保障。针对可能出现的种种干扰执法的障碍和阻力，要做到努力排除，真正实现依法办事。税务部门要强化税收法律的刚性原则。对依法、守法的纳税人要维护其合法权益，对偷、逃、骗、抗税的纳税人必须准确界定和裁量，对逃避缴纳税款者要施以重罚，对抗税要依法严惩，绝不手软。