2019年，《*共中**中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，架构了“五级三类”的国土空间规划体系，标志着国土空间治理的规划基本架构已初步形成，但国土空间规划是一个复杂的巨系统，需要在“五级三类”的架构下深化、细化国土空间规划的内容以及编制要求。在《*共中**中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中还明确要求“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。”习*平近**总书记也指出要“把每一寸土地都规划得清清楚楚再建设”。为实现高质量发展目标，需要在科学利用土地的同时，加强城乡物质空间的设计，并与美丽国土战略结合，相关物质空间及自然地形地貌的特色塑造，成为用途管制的重要内容和要素。

自然资源部出台了《国土空间规划城市设计指南》是加快国土空间规划体系，构建全域用途管制的重要工作，《指南》研究总结了我国不同时期的城市设计工作经验、教训，在改革的背景下，提出了城市设计与各层级国土空间规划之间的关系，落实了新发展理念的要求，将成为国土空间治理体系重要的组成部分，《指南》的出台将成为国土空间高质量发展的重要支撑。学习《指南》在文件的高度、广度、精度三个方面有新感悟。

高度：践行新发展理念，提升城市设计的高度

城市设计作为城市环境品质提升的有效工具，《指南》强化了人本、文化、绿色、协调的新发展理念。

强调以人为本

以人为本是新发展理念的“根”。《指南》一是工作原则上强调“以人为本”，坚持以人民为中心，满足公众对于国土空间的认知、审美、体验和使用需求，不断提升人民群众的安全感、获得感和幸福感。二是工作内容上聚焦人本体验，考虑人对空间的感受和行为特征，无论宏观还是微观，各层次的城市设计都关注人的活动场所——公共空间，以及场所体验——空间特色、秩序和品质。三是工作方法上强调公众参与，在编制阶段践行公众参与，充分了解公众需求，在明确全域全要素的空间特色时要考虑公众意愿。在实施监管阶段，利用信息化手段，建立公众参与与监管平台，提升城市设计的水平。

重视文化传承

文化是空间的“灵魂”，优秀传统文化更是城市设计需要保护和利用的重要元素。《指南》一方面将重要的历史文化区域作为重点控制区，提出细化梳理各类历史文化资源特征，延续城市文脉；加强对周边控制地带的建设高度、建筑风貌的设计导控，形成良好的文化衔接，防止大拆大建。另一方面，强调跨区域层面历史文化要素保护与发展的要求，识别历史文化要素特征，明确区域历史文化脉络，提出区域历史文化聚集地、历史遗存遗迹、重要景观节点等空间类型的框架性导控要求，补齐了跨区域历史文化保护的短板。

落实绿色理念

新发展理念要求“尊重自然、顺应自然、保护自然”，《指南》在宏观层面，借用大地景观的设计思想，提出自然山水环境保护开发的整体要求，结合富有地域特色的“田水路林村”乡村景观格局，提出大尺度开放空间的导控要求。在微观层面，将“山前、滨水、公园、生态廊道”作为重要的开敞空间，优先识别和保护特色自然资源。

推动多方协调

《指南》从整体统筹的视角出发，坚持人与自然是生命共同体的理念。在总体规划层面强调都市圈、城镇群设计导则及行动方案协调，自然景观与人工建设协调，生态、农业和城镇空间协调，历史文化保护与发展协调。在详细规划层面强调片区景观风貌、公共空间、建筑形态、业态布局协调。在专项规划层面强调基本功能美观、隐蔽、自然结合，选址、选线过程中工程因素与自然、人文及美学协调。

广度：构建城市设计体系，拓展城市设计的广度

传统的城市设计与法定规划相脱离，法定地位模糊，缺少有效指导建设的管控手段，并且各层次的城市设计不成体系，缺乏贯穿规划编制和规划管理各个阶段的有效传导机制。《指南》明确了城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念和方法，是国土空间规划体系的重要组成部分，是国土空间高质量发展的重要支撑，并构建了城市设计体系，厘清了国土空间规划与城市设计的关系，确定了不同层面城市设计的内容及管控要点，实现了城市设计对国土空间规划、管理、建设的全域全要素全过程的支撑。有如下创新点：

• 一是 尺度上向区域放大，《指南》更加关注城市区域，强调了城市设计在都市圈、城市群层面规划中的运用，关注大山、大水、文化地标和地域文化脉络的研究，协同构建自然与人文并重、生产生活生态空间相融合的国土空间开发保护格局。

• 二是 空间上向乡村拓展。《指南》跳出城市设计只设计城市的固化思维，提出城市设计在乡村规划中的运用要点，不套用城市空间的设计手法，保护乡村自然本底，营造富有地域特色的“田水路林村”景观格局，传承空间基因，延续当地空间特色，打造美丽乡村的田园风光。

• 三是 应用上向管理延伸。国土空间规划体系下的城市设计，作为一种公共政策和技术管控方法，与空间规划、建设、管理紧密结合，《指南》要求城市设计不仅在规划编制环节，还在生态空间管制、项目选址、规划条件研究、规划许可等管制环节中扮演重要角色，既能对规划编制形成反馈，提高规划编制水平，又能提高用途管制、监管监测的科学性。

精度：精细化引导，打造城市设计的精度

作为一种公共政策和治理手段，纳入法定规划的城市设计必须不断提升其规范性、科学性和可操作性。《指南》对城市设计进行分级分类指引，对工作方法的应用、城市设计的成果形式提出了基本要求，精准化、精细化的指引，有利于推动编制有用、好用、管用的城市设计成果。

创新工作方法，精细设计

传统的城市设计通常是设计师通过现场调研，凭借个人经验和感受来完成，成果以文本及平面图、效果图、模型等形式呈现。《指南》提倡运用多元化的工作方法，使用大数据分析、BIM、CIM等数字集成技术获取基础数据与信息，提高了信息的收集、整理及分析研究效率。利用模拟仿真等技术进行设计方案的合理推演和比对，提高方案的科学性、可靠性、可实施性。鼓励探索自动化分析和数字化审查等技术，提高国土空间精治、共治、法治水平。鼓励采用实体模型、数字化模型、多媒体呈现设计成果，提高成果的直观展示效果，便于公众参与和辅助决策。

明确工作内容，精准传导

《指南》明确了城市设计与国土空间规划相融合的架构，对应国土空间规划，在总体设计层面，重点研究宏观层面的整体空间格局、全域全要素空间特色分区和定位、大尺度开发空间导控、自然与历史文化保护发展总体要求，以及基于设计视角的优化重大设施选址的建议等，为总体规划的发展目标、空间结构、底线约束等内容提供技术支撑和优化建议。在详细设计层面，落实总体规划的各项设计要求，统筹优化功能布局、空间结构，明确景观风貌、公共空间、建筑形态等具体管控内容，引导建筑高度、密度、开发强度、界面、风格、色彩、第五立面、天际线等要素设计。通过更精细的研究，为详细规划功能布局和各类规划指标确定提供了依据，同时也细化了详细规划对建筑形态、风貌的控制要求。

引导工作要点，精准施策

城市设计是一种灵活工作手段，应该尊重现实，因地制宜，以具体问题与基础条件为导向，实现精准引导。《指南》针对不同区域、不同领域分类提出设计方法和设计要点，富有针对性。一是特殊功能区。将城市中心区、交通枢纽区、商务中心、产业园区核心区列入重点控制区，这类地区由于其公共性为主的功能属性，对城市空间有较高的要求，也往往是城市的门户地区。二是控制敏感区。将山前地区、滨水地区、历史风貌与文化遗产保护区、老城复兴区等风貌特色控制敏感的地区列入重点控制区，重点引导。三是特别薄弱的领域。如综合交通、市政基础设施、地下空间、公共服务设施等专项规划，多以工程思维、功能思维为主，《指南》创新性的提出了城市设计方法在这类规划规划中的应用要点。

《指南》的发布，为规划行业明确了法定规划中城市设计的准则，有利于提升城市设计质量、规范和提升管理水平，为营造美好人居环境与宜人空间场所保驾护航。

（作者： 叶斌 南京市规划和自然资源局局长，教授级高级规划师；苏玲 南京市规划和自然资源局详细规划处处长 高级规划师 ）

来源：中国国土空间规划

审核：陶乐

审稿：朱佳

发布人：潘昕