当前，面对错综复杂的国内外发展环境，经济发展的重点主要围绕稳增长、稳就业、防风险，导致地方融资和隐债化解面临诸多挑战，不同角色的人会有不同的目的和诉求，如何正确认识主体的不同需求是一个重要的问题。纵观我国城投公司发展史，重庆城投因其率先开创了以国有建设性投融资集团为依托、由企业向社会融资的“重庆模式”而闻名全国，在推动城投公司市场化转型上留下了浓墨重彩的一笔。回顾重庆城投三十余年的发展，其历程可分为五个时期。
一、成长起步期：1989-2001年
重庆城投的发展最早可以追溯到1989年，第一家城投公司——重庆市城市建设投资公司成立，而后，在1994年分税制改革、1997年重庆直辖等一批改革政策的推动落实下，重庆“八大投”的前身陆续批准设立。虽然上世纪九十年代，重庆过多的人口、重要的区位优势和庞大的经济规模助力其实现了直辖的目标，但因城市地势地形导致城市整体的城镇化发展缓慢、基础设施建设滞后，这也成为制约重庆经济发展的重要因素之一，市内城投公司的发展一直处于不温不火状态。
二、快速发展期：2002-2006年
2000年以后，随着改革开放逐渐向西南内陆地区深入，重庆也迎来了经济建设的高潮，但辖区内庞大的老国企亏损包袱、基建资金缺失等问题制约了改革开发的进展。在这样的背景下，重庆市发布了影响重庆城投发展的重磅文件——《重庆市国有土地整治管理办法》，通过整合政府资源、将存量资金资产资本化，利用国有土地杠杆撬动向银行和市场借钱投入基础建设和老国企改造。从具体举措上来看，文件建立了土地储备机制，即涉及土地收购、储备、整治的一整套制度，平台公司可以通过借助土地储备机制实现对土地增值价值的利用，包括“以地换基础设施”、“以地换桥”、“以地换库”、“以地换路”等。
在模式建立的初期，重庆市政府赋予重庆地产和重庆城投两家平台市级土地储备中心的职能，同时允许其他城投平台如重庆高速、重庆水利等通过“以项目换土地”的方式实施局部的土地储备，2002年后，重庆高等级公路建设投资有限公司、重庆市地产集国有限公司、重庆市水利投资有限公司相继成立，与第一批成立的城投公司共同构成了重庆赫赫有名的“八大投”。此外，重庆还创立了重庆渝富控股集团有限公司，作为国有资本运营平台。根据规划，平台公司承担不同的职能，渝富是金控公司，地产是纯地产运营商，城投是城建公司，高发司与高投分别是高速公路与城市道路的建设与运营商，开投是城市公交运营商，建投是能源运营商，水投与水务集团分别是水利与供排水运营商。
从规模发展方面来看，在土地储备机制推出后，“八大投”承担了重庆市70%以上的重大基础设施建设任务，企业资产规模快速增长，根据世界银行披露的数据，2004-2006年，“八大投”累计投资金额达到798亿元，累计融资金额达到926亿元。期间投融资主力为重庆高速和重庆城投，二者在2004-2006年间累计投资金额均在150亿以上，累计融资金额在300亿左右。截至2006年底，“八大投”的总资产达到1919亿元人民币，占全市国有资产总额的42.5%，成为地方政府实至名归的“钱袋子”。
三、整合转型期：2006-2013年
在重庆“八大投”模式已确立的情况下，这一时期，发展的重点在于整合转型，主要包括注入资产并购和重组合并两种方式，从时间线上来看，重庆城投的整合转型可分为两个阶段：
（1）2006-2009年，“八大投”主要通过资产注入方式实现规模扩大，使得八大投的体量不断加大，如2006年，重庆高投（重庆高等级公路建设投资有限公司）在原有一、二级公路资产的基础上，合并长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆国有旅游资源，转型为专注旅游产业投资开发的平台并更名重庆交旅投（重庆交通旅游投资集团有限公司）；2009年，重庆开投整合公交控股集团和站场集团组建重庆交投（重庆城市交通开发投资（集团）有限公司）。此外，2006年，重庆建投合并重庆煤炭集团和重庆燃气集团组建重庆市能源投资集团有限公司，借助电力市场化改革的机会，转型为经营性国企，专注煤电气等领域的经营投资，退出城投公司行列。
（2）2010-2013年，伴随着重庆“八大投”逐步涉入并渗透城市基础建设的方方面面，有力地推动了重庆地区的基础建设和产业转型升级，但同时，规模体量越来越大的“八大投”导致重庆地区“国进民退”的现象逐渐开始暴露。一方面，2008年金融危机后，为配合中央提倡的4万亿基建计划，重庆当时配合推出1万亿元投资计划，全市共实施大量重点项目，债务规模严重攀升，对市财政、“八大投”都造成了相当大的负担；另一方面，城投公司主要投向公益性、准公益性基础建设项目，需要通过大量融资来维持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企业负债率增高，经营性现金流压力大。在债务高企、公益性项目居多的背景下，2011年，由于费改税，重庆的二级公路不再收费，重庆交旅投又通过剥离带有债务的公路资产整合为重庆旅投（重庆旅游投资集团有限公司）；2010年，重庆市水利投资（集团）有限公司和重庆水务集团股份有限公司重组为重庆水务环境控股集团有限公司。
通过一系列的并购重组，最终，重庆“八大投”在改组后成为了“五大投”，后期转型的重点在于缓解重庆的债务压力。
四、深化转型期：2014-2022年
2014年，43文、新预算法发布表明中央引导“开前门、堵后门”的政策开始落实，各地城投公司的融资功能被迫剥离，重庆城投公司也积极寻求业务转型，包括剥离土地储备职能、发展经营性业务、通过平台整合促进专业化经营等。
（1）剥离土地储备职能。在发展早期阶段，土地储备职能为其融资提供了较大的便利。2016 年，财政部等四部委发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号），明确规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”。在此背景下重庆确认市土储中心为合法的市级土地储备机构，并要求城投平台不再承担原有的土地储备职能。“八大投”中以土地储备为核心业务的重庆地产和重庆城投2016年后均陆续剥离土地储备职能，业务模式转变为土地整治。
（2）发展经营性业务，拓展盈利空间。重庆地产2014年提出“大力发展地产业务，拓展盈利空间” ，此后地产业务贡献的营业收入比重趋于上升，2020年达到36.2%；重庆城投2019年确立公司“新三总”职能为“总承包、总代建、总运维”（《重庆市城投集团市场化转型改革方案》），与2002年确立的“城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总帐户、城建资金筹措所需土地的总储备”的定位发生较大变化，强调公司作为工程承包和代建商的角色，融资属性大幅削弱。
（3）通过平台整合促进专业化经营。主要包括：①“水务”和“水利”分立。2019年11月，重庆市国资委印发《关于市属水利国有企业专业化重组有关事项的通知》（渝国资〔2019〕648号），要求将重庆水务环境控股集团有限公司持有的重庆市水利投资有限公司100%股权，无偿划转至重庆市国资委持有，重庆水务和重庆水利分立，二者的业务也做了相应切割。②城投平台业务整合，促进主业聚焦。如重庆城投2019年起将持的公租房配套商业资产转让给重庆发展投资有限公司，此后公司无新增公租房建设项目；2019年重庆旅投将子公司景典房地产转让给国创投资，退出房地产业务；2020年重庆能投将持有的巨能建设集团100%股权无偿划转至重庆高速。
五、化债攻坚期：2022年以来
随着重庆市内的城投公司转型升级力度的不断增强，多数平台的公益属性已经偏弱，早期的“八大投”已经时过境迁。在业务方面，重庆地产、重庆交投、重庆城投还涉及一定比例的公益性业务，主要为土地整理和基础设施代建业务，重庆旅投和重庆高速的经营性业务收入占比也较高，其余“八大投”主体已基本不涉及公益性业务。截至2022年底，重庆省级城投平台共有12家，整体信用资质较高，其中AAA评级平台10家，AA+和AA平台各有1家。
受制于地形特征的制约，重庆对城市基础设施建设的需求大且投入高，导致承担主要责任的城投企业的债务负担不断上升，累积的债务已发展成为阻碍城投转型的包袱。根据公开数据统计，2022年末，重庆市城投有息债务规模为1.89万亿元，居于全国第11位，其中，重庆高速集团存量债余额最高，为207亿；其次，渝富控股、重庆发展投资公司、重庆交投、重庆轨道集团存量债规模超100亿。城投债务规模高企导致付息成本不断增长，2022年达到784.8亿元，占重庆市政府债务付息成本端的69.8%。近期，随着“一揽子化债”措施的持续落地，重庆也公布了421.9亿元的再融资一般债方案，加之资产荒持续演绎，城投债受到市场高度关注，为重庆城投化债和城投转型预留一定的空间。