如何确定政府购买公共服务的价格？——以上海为例
【摘 要】 政府购买公共服务价格的确定是目前政府购买服务机制建设中比较薄弱的一环。理论和实践中存在的共同问题是：缺少系统的成本核算办法；概念工具不够精细，没有识别购买的不同阶段以及由此产生的不同支付标准和价格形态。建立科学的成本核算模型是确定价格前提和基础，此外，还应该注意政府购买服务过程中存在不同价格形态这一事实：预算价格建立在成本核算基础上，购买价格经由采购机制形成，而支付价格则是绩效评估后的最终价格。政府购买服务的价格应当根据实际情况确定、调整和支付，才有利于节约财政资金，提高购买效益。
【关键词】 政府购买；支付标准；预算价格；购买价格；支付价格
*党**的十九大明确要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。支付标准和价格确定是政府购买服务过程中非常重要的一环，也是目前政府购买服务机制建设中比较薄弱的一环。建立以市场配置资源为主的价格确定机制是进一步完善政府购买服务机制的关键举措，有利于减少政府购买服务支出的随意性和模糊性，促进购买服务规范化、精细化，提高公共财政使用绩效，引导社会和市场的发育。 上海政府购买服务发端较早，特别是文化服务领域、审计领域和社区服务领域的市场发育较为充分，相关制度较为完备，此外，政府购买服务岗位的管理也形成了一套多部门联动的机制。因此，本文选取了上海市相关领域的代表性案例，涵盖政府购买公共服务和购买自身所需要的辅助*服务性**两种基本类型，并参考了政府购买服务岗位的薪酬计算办法。主要采用访谈、座谈和文献分析的方法收集资料，使用案例分析的方法展开研究。 论文试图在两个方面作出贡献：一是应用项目成本管理和交易费用相关理论，完善政府购买服务成本核算的方法；二是立足于政府购买服务的实际，区分政府购买服务的不同阶段及相应的价格形态，区分容易混淆的相关概念。在此基础上，提出可操作的对策建议
一、概念和文献
（一）基本概念 从项目管理的角度看，政府购买公共服务过程主要包括立项、采购、实施和结项四个阶段，不同阶段会形成不同的价格。在立项阶段，购买主体会参考历史数据、同类单位购买情况、成本核算情况、财政支付能力等形成预算，这个可以称之为预算价格。但价格确定还受到市场配置资源情况、潜在承接主体未来预期、信息可获得性、谈判能力等多种因素影响，有的承接为了获得初始进入权，不惜以低价竞标，导致价格畸低，因此，在采购过程中，价格可能会发生变动，形成不同于预算价格的购买价格。随着项目的推进和绩效考核的实施，由于市场供求、承接主体执行能力、购买主体监督能力等因素的影响，项目实施结果可能与预期目标发生偏差，会形成不同于购买价格的结项价格。不过，从目前政府购买服务的实际情况看，受到预算执行率、预算调整效率等因素的影响，一般是一个价格定终身，预算价格贯穿政府购买服务的始终，价格缺少弹性，不能反映实际过程，不利于提高购买绩效。核算成本和定价是两个既相互联系又有区别的概念。 核算成本是为了实现项目目标，预估完成工作所需资源费用的近似值；虽然价格是基于成本确立的，但定价是一种管理决策，受到成本以外多种因素的影响。此外，定价还有一个特殊含义，是指价格主管部门根据《中华人民共和国价格法》和地方定价权限制定公布的商品或服务的价格、收费标准（基准价及其浮动幅度）等，是和市场调节价相对的一个概念。
（二）文献回顾政府购买服务的价格问题虽然看起来只是一个实践问题，但同时也是一个理论问题，不仅要解决“怎么样”的问题，还要回答“是什么”和“为什么”的问题。关于这个问题，尽管学界关注得不是很多，还是做了一些探索。 1. 关于政府购买服务中成本的类型。梁仲明、陈江杰运用交易成本理论，将政府向社会组织购买公共服务过程中的交易成本分为信息成本、签约成本、履约及运行成本和监督成本，提出通过在政府机构改革、信息交流平台、合作意识、签约行为、社会组织运行机制、监管体系等方面着力来减少交易成本。谢启秦、徐家良认为“政府购买公共服务的成本函数主要由生产成本、协商成本、违约成本、过失成本、寻租成本、监控成本等构成。” 以上关于政府购买服务成本的探讨有助于政府衡量成本并做出科学的决策，不过，由于缺少具体的操作办法和流程，难以解决支付标准和价格确定的问题。 2. 关于政府购买服务成本的核算。李洁基于标准成本的概念，以购买道路清扫保洁服务为例，通过分解成本项目和核算内容，建立了道路清扫保洁服务单位标准成本模型，认为政府购买环卫服务的价格影响因素包括：环卫服务成本、环卫服务市场供求关系、作业质量等级和监管要求、财政预算和资金限额。张荣馨、周湘林建立了考虑服务提供者的劳动报酬、保证服务提供的日常费用和交易成本的专业知识型服务成本核算模型，并提出了加成利润、参与式定价、灵活定价和结果导向的定价建议。张宽等基于公租房运营管理服务的成本核算，构建了政府购买公租房运营管理服务的定价模型，并探讨相应的动态调整机制，以增强其价格弹性。 以上关于政府购买服务成本核算的研究具有很强的现实指导意义，不过，成本不等于价格，政府购买服务的价格还受到多种因素的影响，从结果上看，也会表现为不同的形态。 3. 政府购买服务价格的影响因素。许源认为政府购买服务定价存在单方定价、定价总量较低、定价结构不合理等问题，建议从建立定价参与机制、合理测算成本、调整价格结构、分类购买服务等方面完善政府购买服务定价机制。邓志锋提出考虑项目定价的全面性、合理看待社会组织的利润，在资金使用方面要实行结果导向、促进灵活生产。崔军、张雅璇认为除了经济性目标，政府购买服务定价还需要考量服务的社会性、居民的公共服务需求、政府的决策意图以及财政预算资金的约束等要素，最终约定价格既应包括直接费用，也应包括间接费用。姜宏青、高伟霞认为确定价格时，应当充分考虑政府购买目标、提供服务机构的成本与绩效以及经济环境的变动等因素。 以上研究的一个共同特点是认识到了现有价格形成机制方面存在的不足以及带来的不良后果，分析了政府购买服务价格应该考虑的相关因素。不足之处主要是没有从流程和机制展开，没有覆盖政府购买服务的全过程。 综合来看，现有文献的主要贡献集中在成本确定方面，主张从成本出发，考虑合理利润，注重结果，增强支付的灵活性。不足主要在于两个方面：一是基于现实而提炼的概念阙如，概念缺少细分，过于模糊，现有研究普遍采用了“定价”这个概念，这个概念难以反映客观实际，且涵义容易混淆；二是对策建议的应用性不强，过于原则性，不能指导政府购买的全过程。
（三）主要理论依据和分析框架
1. 交易费用理论。自从科斯开创交易费用理论以来，交易费用作为一个解释和分析的工具，得到了广泛的应用和发展。交易费用的测量被区分为宏观和微观两个方面，其中，微观型交易费用的测量包括市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用。在政府购买服务的过程中，也会发生交易费用，交易费用固然是政府购买服务的重要影响因素，但只是一个组成部分。
2. 项目管理理论。该理论为政府购买服务项目的管理提供了一整套可以借鉴的方法，尤其是关于成本核算的原则和方法，对于制定政府购买公共服务的预算价格具有重要的参考价值。成本核算的基本原则是分解交易对象的成本构成，尽管政府所购买的服务不同于物质产品，相对而言标准化工作比较复杂，但是，对于大多数非创新性创造性劳动来说，根据成本分解的原则，支出内容是可以分解的，成本是可以衡量的。不过，现有的项目管理理论不能解决政府购买服务中
实际价值变动的问题，这是本研究着重要解决的。
3. 主要的分析框架。本文着眼于政府购买服务的整个过程，在完善成本核算模型的基础上，认为在不同阶段不同运行机制的作用下会产生不同的价格（见图 1）。在预算阶段，影响价格的主要因素是成本核算机制；在采购阶段，不同采购方式可能会形成不同的价格，同一采购方式也可能会形成不同的价格方案；在结项阶段，根据绩效考核和评估的情况，支付价格可能会发生变化。 二、上海政府购买服务中对价格确定机制的探索
《中华人民共和国政府采购法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等法律和政策都对政府购买服务的价格形成机制有所规定。根据 2020 年 3月起正式施行的《政府购买服务管理办法》，政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况；政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。 上海市各级政府在购买服务过程中，对支付标准体系的建设和价格的确定机制有所探索。如：使用历史数据、市场价格以及同类比较等方式对支付标准进行了控制；采用了询价、公开招标和竞争性谈判等方式，促使形成合理的价格；通过效果评估、资金审计、结余退回以及受益人“用脚投票”支付等方式避免信息不对称产生的风险。此外，市发改委制定的政府指导价和市人力资源和社会保障局每年发布“部分职位工资指导价位”、“行业人工成本信息”，也被部分政府部门用来作为核算成本的参考。（一）政府购买公共服务的价格：以长宁区购买公共文化服务为例 上海政府购买公共文化服务的做法比较成熟。《2017 年上海市公共文化配送产品采购申报指南》《2017 年度长宁区公益性文化项目招标书》《2017 年度长宁区公益性文化项目招标评审会评审流程》以及《上海市文化市场黑名单管理办法（试行）》等文件提供了较为明确的支出参考标准（见表 1）。
（二）政府购买辅助*服务性**的价格：以闵行区审计局购买审计服务为例
相对而言，进行支付标准和价格测算时，政府购买自身履职所需服务要容易一些，一方面市场较为成熟，另一方面，受益人是政府自身，易于监督和评判。以闵行区审计局购买审计服务为例，一般通过公开招投标的方式确定承接主体，社会中介机构中标后，按照抽签排序方式确定服务期内参与审计项目的顺序。项目实施完成后，审计组应按项目类别分别提交对社会中介组织的《考核评分表》，内容包括服务质量（40%）、服务效率（20%）、服务纪律（20%）和内部控制（10%）。根据服务期内社会中介机构两次考核中的得分层次，做出后续合作决定，包括以下若干种惩罚性规定：减少审计服务量 30%、50% 或者 70%；第二年暂停一年委托审计服务；不得入围下一*公轮**开招标社会中介机构。
建安工程投资审计费用按照《闵行区政府投资建设项目审计监督办法实施细则》的相关规定以及《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》及《闵行区审计局财政性基本建设工程造价咨询服务协议》所规定的标准计算。二类审计费用按“元 /天 * 天 * 人 + 元 / 天 * 天 * 人 = 元”计算，并参考市审计局和周边区审计局的价格。项目管理实行包件服务导员制度，协商确认辅导员服务费。违约方按照合同费用 20% 的向另一方支付违约金。
（三）政府购买服务岗位的薪酬：以市级政府部门购买服务岗位为例
上海市人力资源和社会保障局根据市场决定薪酬水平的原则，按照工资指导价位的社会同类岗位薪酬中价位的平均数来确定政府购买服务人员的薪酬水平，参考社平工资的增长率等因素，定期调整，在福利待遇上“同工同酬”。
1. 实行差别分类。为了体现不同岗位差别化确定薪酬水平的要求，分为专业技术类岗位、文书管理类岗位、行政事务类岗位和工勤护工类岗位。
2. 分类确定薪酬水平。根据各岗位的人工成本、工作环境、劳动强度不一的实际情况，参考市场同行业同岗位中位数及社平工资的增长率等因素，按政府购买服务人员从事岗位的特性、对应划入的类别，执行相应类别的薪酬水平。
3. 建立正常调整机制。考虑最低工资标准、社平工资、企业职工收入等因素，由市人社局会同市财政局，在进行市场同行业同岗位人员的中价位薪酬水平调查的基础上，每年或两年调整一次。
4. 福利待遇。与在职人员“同工同酬”，经费由市财政局全额或部分保障，政府购买服务人员享受体检、带薪年休假等福利待遇。
（四）存在的不足
上海政府购买服务支付标准和价格体系的建设还处于方式方法探索和数据积累阶段，尚未形成稳定的模式，支付管理中的模糊性、随意性和刚性并存。“毛估估”多，“精细化”少，支付价格不能体现真实成本；支付价格刚性有余，弹性不足，不能体现市场变化，不能体现绩效评估结果，没有按照项目的实际执行情况等因素对于政府购买服务项目的支付标准进行动态调整。表现为：1. 有的部门依旧按照“买人”的观念，按照“人头费”申报政府购买服务项目预算；2. 有些项目由于能够提供服务的社会力量稀缺，存在“卖方市场”现象，政府部门直接按照承接主体报价申报项目预算；3. 目前还未建立市场价格的联动机制，缺乏专业的估价和成本核算程序，很多部门采用历史经验，或者参考制度外用工的价格来制定购买服务项目的支付标准；4. 由于没有切割价格的不同阶段，突出强调财政资金执行率，部分购买主体的监督要么流于形式，要么反复试错，成本较大。
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